Today I want to talk to you about ethnic conflict and civil war. These are not normally the most cheerful of topics, nor do they generally generate the kind of good news that this conference is about. Yet, not only is there at least some good news to be told about fewer such conflicts now than two decades ago, but what is perhaps more important is that we also have come to a much better understanding of what can be done to further reduce the number of ethnic conflicts and civil wars and the suffering that they inflict. Three things stand out: leadership, diplomacy and institutional design. What I will focus on in my talk is why they matter, how they matter, and what we can all do to make sure that they continue to matter in the right ways, that is, how all of us can contribute to developing and honing the skills of local and global leaders to make peace and to make it last. But let's start at the beginning.
Hoje quero falar-vos de conflitos étnicos e guerras civis. Estes não são tópicos animadores, nem geralmente geram o tipo de boas notícias que são o tema desta conferência. Contudo, não só há algumas boas notícias a dar sobre os poucos conflitos que há em comparação com há duas décadas, mas o que talvez seja mais importante é que ganhamos uma melhor compreensão do que podemos fazer para continuar a reduzir o número de conflitos étnicos, guerra civis e o sofrimento que causam. Três coisas destacam-se: liderança, diplomacia e <i>design</i> institucional. Vou focar-me na minha palestra no motivo por que importam, como é que importam, e o que podemos fazer para nos certificarmos de que continuam a importar pelas razões certas, ou seja, como podemos todos contribuir para desenvolver e melhorar as capacidades de líderes locais e mundiais para fazer a paz e para que esta dure. Mas vamos começar no início.
Civil wars have made news headlines for many decades now, and ethnic conflicts in particular have been a near constant presence as a major international security threat. For nearly two decades now, the news has been bad and the images have been haunting. In Georgia, after years of stalemate, we saw a full-scale resurgence of violence in August, 2008. This quickly escalated into a five-day war between Russia and Georgia, leaving Georgia ever more divided. In Kenya, contested presidential elections in 2007 -- we just heard about them -- quickly led to high levels of inter-ethnic violence and the killing and displacement of thousands of people. In Sri Lanka, a decades-long civil war between the Tamil minority and the Sinhala majority led to a bloody climax in 2009, after perhaps as many as 100,000 people had been killed since 1983. In Kyrgyzstan, just over the last few weeks, unprecedented levels of violence occurred between ethnic Kyrgyz and ethnic Uzbeks. Hundreds have been killed, and more than 100,000 displaced, including many ethnic Uzbeks who fled to neighboring Uzbekistan. In the Middle East, conflict between Israelis and Palestinians continues unabated, and it becomes ever more difficult to see how, just how a possible, sustainable solution can be achieved. Darfur may have slipped from the news headlines, but the killing and displacement there continues as well, and the sheer human misery that it creates is very hard to fathom. And in Iraq, finally, violence is on the rise again, and the country has yet to form a government four months after its last parliamentary elections.
Há muitas décadas que guerras civis têm sido notícia, e conflitos étnicos em particular têm sido uma presença quase constante como uma importante ameaça à segurança internacional. Durante quase duas décadas, as notícias têm sido más e as imagens aterrorizadoras. Na Geórgia, depois de anos de impasses, vimos um ressurgimento em grande escala da violência em agosto de 2008. Isto escalou rapidamente para uma guerra de cinco dias entre a Rússia e a Geórgia, deixando a Geórgia ainda mais divida. No Quénia, eleições presidenciais contestadas em 2007 - acabámos de ouvir falar nelas - rapidamente levaram a altos níveis de violência interétnica e ao assassinato e deslocamento de milhares de pessoas. No Sri Lanka, uma guerra civil que dura há décadas entre a minoria tâmil e a maioria cingalesa levou a um auge sangrento em 2009, depois de talvez 100 000 pessoas terem morrido desde 1983. No Quirguistão, só nas últimas semanas, níveis sem precedentes de violência ocorreram entre os étnicos quirguizes e os étnicos uzbeques. Centenas de pessoas foram mortas e mais de 100 000 deslocadas, incluindo muitos uzbeques que fugiram para o país vizinho Uzbequistão. No Médio Oriente, o conflito entre israelitas e palestinianos continua inalterado, e torna-se cada vez mais difícil ver como uma possível solução sustentável pode ser alcançada. O Darfur pode ter ficado de fora das notícias, mas as mortes e os deslocamentos também lá continuam, e a pura miséria humana que criam é difícil de imaginar. E finalmente no Iraque, a violência está de novo a aumentar e o país ainda não formou um governo quatro meses após as suas últimas eleições parlamentares.
But hang on, this talk is to be about the good news. So are these now the images of the past? Well, notwithstanding the gloomy pictures from the Middle East, Darfur, Iraq, elsewhere, there is a longer-term trend that does represent some good news. Over the past two decades, since the end of the Cold War, there has been an overall decline in the number of civil wars. Since the high in the early 1990s, with about 50 such civil wars ongoing, we now have 30 percent fewer such conflicts today. The number of people killed in civil wars also is much lower today than it was a decade ago or two. But this trend is less unambiguous. The highest level of deaths on the battlefield was recorded between 1998 and 2001, with about 80,000 soldiers, policemen and rebels killed every year. The lowest number of combatant casualties occurred in 2003, with just 20,000 killed. Despite the up and down since then, the overall trend -- and this is the important bit -- clearly points downward for the past two decades.
Mas esperem, esta palestra devia ser sobre boas notícias. Então, serão estas imagens antigas? Bem, apesar das imagens sombrias vindas do Médio Oriente, do Darfur, do Iraque e de outros lados, existe uma tendência de longo prazo que representa algumas boas notícias. Nas últimas duas décadas, desde o fim da Guerra Fria, tem havido um declínio geral no número de guerras civis. Desde o auge no início dos anos 90, quando cerca de 50 guerras civis estavam ativas, agora temos 30% menos conflitos. O número de pessoas mortas em guerras civis atualmente é muito mais baixo do que era há uma década ou duas. Mas esta tendência é menos clara. O número mais alto de mortes em combates foi registado entre 1998 e 2001, com cerca de 80 000 soldados, polícias e rebeldes mortos todos os anos. O menor número de baixas de combatentes ocorreu em 2003, com apenas 20 000 mortos. Apesar destes altos e baixos, desde então, a tendência geral - e isto é a parte importante - claramente aponta para uma diminuição nas últimas duas décadas.
The news about civilian casualties is also less bad than it used to be. From over 12,000 civilians deliberately killed in civil wars in 1997 and 1998, a decade later, this figure stands at 4,000. This is a decrease by two-thirds. This decline would be even more obvious if we factored in the genocide in Rwanda in 1994. But then 800,000 civilians were slaughtered in a matter of just a few months. This certainly is an accomplishment that must never be surpassed. What is also important is to note that these figures only tell part of the story. They exclude people that died as a consequence of civil war, from hunger or disease, for example. And they also do not properly account for civilian suffering more generally. Torture, rape and ethnic cleansing have become highly effective, if often non-lethal, weapons in civil war. To put it differently, for the civilians that suffer the consequences of ethnic conflict and civil war, there is no good war and there is no bad peace. Thus, even though every civilian killed, maimed, raped, or tortured is one too many, the fact that the number of civilian casualties is clearly lower today than it was a decade ago, is good news.
As notícias sobre baixas civis também são menos más do que costumavam ser. Com mais de 12 000 civis deliberadamente mortos em guerras civis em 1997 e 1998, uma década depois, esses números são de 4000 civis. Isto é uma diminuição de dois terços. Esta diminuição teria sido ainda mais óbvia se incluíssemos o genocídio no Ruanda, em 1994. Mas depois 800 000 civis foram assassinados em apenas poucos meses. Isto é certamente um feito que nunca deverá ser ultrapassado. O que também é importante notar é que estes dados contam apenas uma parte da história. Eles excluem pessoas que morreram como consequência de guerras civis, de fome e doenças, por exemplo. E também não demonstram bem o sofrimento dos civis, de forma generalizada. Tortura, violações e limpezas étnicas têm-se tornado armas muito eficazes, mesmo sem sem serem letais em guerras civis. Explicando de outro modo, para os civis que sofrem as consequências do conflito étnico e da guerra civil, não há nenhuma guerra boa e não há nenhuma paz má. Por isso, apesar de cada civil morto, ferido, violado ou torturado ser uma vítima a mais, o facto de os números de baixas civis serem claramente mais baixos atualmente do que eram há uma década é uma boa notícia.
So, we have fewer conflicts today in which fewer people get killed. And the big question, of course, is why? In some cases, there is a military victory of one side. This is a solution of sorts, but rarely is it one that comes without human costs or humanitarian consequences. The defeat of the Tamil Tigers in Sri Lanka is perhaps the most recent example of this, but we have seen similar so-called military solutions in the Balkans, in the South Caucasus and across most of Africa. At times, they are complimented by negotiated settlements, or at least cease-fire agreements, and peacekeepers are deployed. But hardly ever do they represent a resounding success -- Bosnia and Herzegovina perhaps more so than Georgia. But for many parts of Africa, a colleague of mine once put it this way, "The cease-fire on Tuesday night was reached just in time for the genocide to start on Wednesday morning."
Então, temos menos conflitos atualmente nos quais menos pessoas morrem. E a grande questão, claro, é porquê? Nalguns casos, há uma vitória militar de um dos lados. Há uma espécie de solução, mas raramente é uma que vem sem custos humanos ou consequências humanitárias. A derrota dos Tigres Tamil no Sri Lanka é talvez o exemplo mais recente disto, mas vimos apelidadas soluções militares parecidas nos Balcãs, no Cáucaso Meridional e por toda a África. Por vezes, são complementadas com acordos negociados, ou, pelo menos, acordos de cessar-fogo, e são mobilizados pacificadores. Mas raramente significam um sucesso retumbante - na Bósnia e Herzegovina talvez mais do que na Geórgia. Mas para muitas partes de África, um colega meu uma vez explicou assim: “O cessar-fogo de terça-feira foi conseguido mesmo a tempo de o genocídio começar na quarta-feira de manhã.”
But let's look at the good news again. If there's no solution on the battlefield, three factors can account for the prevention of ethnic conflict and civil war, or for sustainable peace afterwards: leadership, diplomacy and institutional design. Take the example of Northern Ireland. Despite centuries of animosity, decades of violence and thousands of people killed, 1998 saw the conclusion of an historic agreement. Its initial version was skillfully mediated by Senator George Mitchell. Crucially, for the long-term success of the peace process in Northern Ireland, he imposed very clear conditions for the participation and negotiations. Central among them, a commitment to exclusively peaceful means. Subsequent revisions of the agreement were facilitated by the British and Irish governments, who never wavered in their determination to bring peace and stability to Northern Ireland.
Vamos ver as boas notícias novamente. Se não há solução no campo de batalha, três fatores podem explicar a prevenção do conflito étnico e da guerra civil, ou a paz sustentável depois: liderança, diplomacia e <i>design</i> institucional. Olhem para o exemplo da Irlanda do Norte. Apesar de séculos de animosidade, décadas de violência e milhares de pessoas mortas, em 1998 vimos a elaboração de um acordo histórico. A sua versão inicial foi eficazmente mediada pelo senador George Mitchell. De forma crucial para o sucesso a longo-prazo do processo de paz na Irlanda do Norte, ele impôs condições muito claras para a participação e negociações. A mais importante, um compromisso de usar meios exclusivamente pacíficos. Subsequentes revisões do acordo foram facilitadas pelos governos britânico e irlandês, que nunca fraquejaram na sua determinação de trazer paz e estabilidade para a Irlanda do Norte.
The core institutions that were put in place in 1998 and their modifications in 2006 and 2008 were highly innovative and allowed all conflict parties to see their core concerns and demands addressed. The agreement combines a power-sharing arrangement in Northern Ireland with cross-border institutions that link Belfast and Dublin and thus recognizes the so-called Irish dimension of the conflict. And significantly, there's also a clear focus on both the rights of individuals and the rights of communities. The provisions in the agreement may be complex, but so is the underlying conflict. Perhaps most importantly, local leaders repeatedly rose to the challenge of compromise, not always fast and not always enthusiastically, but rise in the end they did. Who ever could have imagined Ian Paisley and Martin McGuinness jointly governing Northern Ireland as First and Deputy First Minister?
As instituições centrais que foram criadas em 1998 e as suas modificações em 2006 e 2008 foram altamente inovadoras e permitiram que todas as partes em conflito vissem as suas principais preocupações e exigências comtempladas. O acordo junta um acordo de partilha de poder na Irlanda do Norte, com instituições transfronteiriças que ligam Belfast e Dublin e assim reconhecem a apelidada “dimensão irlandesa” do conflito. E de forma significante, também há um foco claro quer nos direitos dos indivíduos, quer nos direitos das comunidades. As provisões no acordo poderão ser complexas, mas o conflito subjacente também o é. Talvez de forma mais importante, os líderes locais aceitaram o compromisso, nem sempre rapidamente e nem sempre de forma entusiástica, mas acabaram por o fazer. Quem poderia imaginar Ian Paisley e Martin McGuinness a governar juntamente a Irlanda do Norte, como primeiro-ministro e vice-primeiro-ministro?
But then, is Northern Ireland a unique example, or does this kind of explanation only hold more generally in democratic and developed countries? By no means. The ending of Liberia's long-lasting civil war in 2003 illustrates the importance of leadership, diplomacy and institutional design as much as the successful prevention of a full-scale civil war in Macedonia in 2001, or the successful ending of the conflict in Aceh in Indonesia in 2005. In all three cases, local leaders were willing and able to make peace, the international community stood ready to help them negotiate and implement an agreement, and the institutions have lived up to the promise that they held on the day they were agreed.
Mas, então, será a Irlanda do Norte um exemplo único, ou será que este tipo de explicação só se consegue usar mais frequentemente em países democráticos e desenvolvidos? De maneira nenhuma. O fim da longa guerra civil na Libéria, em 2003, ilustra a importância da liderança, diplomacia e <i>design</i> institucional, bem como a prevenção bem-sucedida de uma guerra civil a grande escala na Macedónia, em 2001, ou o desfecho bem-sucedido do conflito em Achém, na Indonésia, em 2005. Em todos os três casos, os líderes locais estavam dispostos e capazes de fazer a paz, a comunidade internacional estava preparada para ajudar a negociar e implementar um acordo, e as instituições cumpriram a promessa que fizeram no dia em que assinaram o acordo.
Focusing on leadership, diplomacy and institutional design also helps explain failures to achieve peace, or to make it last. The hopes that were vested in the Oslo Accords did not lead to an end of the Israeli/Palestinian conflict. Not all the issues that needed to be resolved were actually covered in the agreements. Rather, local leaders committed to revisiting them later on. Yet instead of grasping this opportunity, local and international leaders soon disengaged and became distracted by the second Intifada, the events of 9/11 and the wars in Afghanistan and Iraq.
Focarmo-nos na liderança, diplomacia e <i>design</i> institucional também ajuda a explicar as falhas para conseguir a paz, ou para a fazer durar. As esperanças postas nos Acordos de Oslo não levaram a um desfecho do conflito israelo-palestiano. Nem todos os problemas que precisavam de ser resolvidos foram abrangidos nos acordos. Em vez disso, os líderes locais comprometeram-se a revê-los mais tarde. Contudo, em vez de agarrar a oportunidade os líderes locais e internacionais depressa se desinteressaram e ficaram distraídos com a segunda Intifada, os eventos do 11 de setembro e as guerras do Afeganistão e do Iraque.
The comprehensive peace agreement for Sudan signed in 2005 turned out to be less comprehensive than envisaged, and its provisions may yet bear the seeds of a full-scale return to war between north and south. Changes and shortcomings in leadership, more off than on international diplomacy and institutional failures account for this in almost equal measure. Unresolved boundary issues, squabbles over oil revenues, the ongoing conflict in Darfur, escalating tribal violence in the south and generally weak state capacity across all of Sudan complete a very depressing picture of the state of affairs in Africa's largest country.
O extenso acordo de paz no Sudão, assinado em 2005, acabou por ser menos extenso do que o esperado, e as suas provisões poderão conter as sementes de um retorno à guerra em grande escala entre o norte e o sul. Mudanças e carências na liderança mais do que na diplomacia internacional e falhas internacionais explicam isto de forma quase igual. Fronteiras por definir, guerras por causa de petróleo, o atual conflito no Darfur, o escalar da violência tribal no sul e a geral capacidade fraca do Estado por todo o Sudão mostram uma imagem muito deprimente da situação no maior país africano.
A final example: Kosovo. The failure to achieve a negotiated solution for Kosovo and the violence, tension and de facto partition that resulted from it have their reasons in many, many different factors. Central among them are three. First, the intransigence of local leaders to settle for nothing less than their maximum demands. Second, an international diplomatic effort that was hampered from the beginning by Western support for Kosovo's independence. And third, a lack of imagination when it came to designing institutions that could have addressed the concerns of Serbs and Albanians alike. By the same token -- and here we have some good news again -- the very fact that there is a high-level, well-resourced international presence in Kosovo and the Balkans region more generally and the fact that local leaders on both sides have showed relative restraint, explains why things have not been worse over the past two years since 2008.
Um último exemplo: o Kosovo. A incapacidade de atingir uma solução negociada para o Kosovo e a violência, tensões e a divisão <i>de facto</i> que daí resultaram existem por causa de muitos fatores diferentes. Os principais são três. Primeiro, a intransigência dos líderes locais para acordarem nada menos do que as suas exigências máximas. Segundo, um esforço diplomático internacional que foi dificultado desde o início pelo apoio ocidental à independência do Kosovo. E terceiro, uma falta de imaginação no que diz respeito ao <i>design</i> de instituições que poderiam responder às preocupações quer dos sérvios, quer dos albaneses. Do mesmo modo - e aqui voltamos às boas notícias - o mero facto de existir uma presença internacional de alto nível e com bons recursos no Kosovo e na região dos Balcãs de forma mais generalizada e o facto de líderes locais dos dois lados mostrarem relativa contenção, explica porque é que as coisas não têm sido piores nos últimos dois anos desde 2008.
So even in situations where outcomes are less than optimal, local leaders and international leaders have a choice, and they can make a difference for the better. A cold war is not as good as a cold peace, but a cold peace is still better than a hot war. Good news is also about learning the right lesson. So what then distinguishes the Israeli/Palestinian conflict from that in Northern Ireland, or the civil war in Sudan from that in Liberia? Both successes and failures teach us several critically important things that we need to bear in mind if we want the good news to continue. First, leadership. In the same way in which ethnic conflict and civil war are not natural but man-made disasters, their prevention and settlement does not happen automatically either. Leadership needs to be capable, determined and visionary in its commitment to peace. Leaders need to connect to each other and to their followers, and they need to bring them along on what is an often arduous journey into a peaceful future.
Por isso, até em situações onde os resultados são tudo menos ideais, os líderes locais e internacionais têm uma escolha, e podem fazer a diferença para o melhor. Uma guerra fria não é tão boa como uma paz fria, mas uma paz fria é ainda assim melhor que uma guerra quente. As boas notícias também são sobre aprender as lições certas. Então, o que distingue o conflito israelo-palestiano do da Irlanda do Norte, ou a guerra civil no Sudão daquela na Libéria? Sucessos e fracassos ensinam-nos várias coisas criticamente importantes que precisamos de ter em mente se queremos que as boas notícias continuem. Primeiro, liderança. Da mesma maneira em que os conflitos étnicos e as guerras civis não são naturais, mas sim desastres feitos pelo Homem, a sua prevenção e acordo também não acontecem automaticamente. As lideranças precisam de ser eficazes, determinadas e visionárias no seu compromisso para a paz. Os líderes precisam de se conectar uns com os outros e com os seus seguidores, e precisam de os levar consigo no que é muitas vezes uma viagem árdua até um futuro pacífico.
Second, diplomacy. Diplomacy needs to be well resourced, sustained, and apply the right mix of incentives and pressures on leaders and followers. It needs to help them reach an equitable compromise, and it needs to ensure that a broad coalition of local, regional and international supporters help them implement their agreement.
Segundo, diplomacia. A diplomacia precisa de ter bons recursos, ser sustentável, e de aplicar a mistura certa de incentivos e pressões sobre os líderes e seguidores. Precisa de os ajudar a alcançar um compromisso equitativo, e precisa de certificar que uma ampla coligação de apoiantes locais, regionais e internacionais os ajude a implementar o acordo.
Third, institutional design. Institutional design requires a keen focus on issues, innovative thinking and flexible and well-funded implementation. Conflict parties need to move away from maximum demands and towards a compromise that recognizes each other's needs. And they need to think about the substance of their agreement much more than about the labels they want to attach to them. Conflict parties also need to be prepared to return to the negotiation table if the agreement implementation stalls.
Terceiro, <i>design</i> institucional. O <i>design</i> institucional requer um foco aguçado nos problemas, pensamento inovador e implementação flexível e bem financiada. As partes em conflito precisam de se afastar de exigências máximas e caminhar em direção a um compromisso que reconheça as suas necessidades mútuas. E precisam de pensar sobre a substância do acordo muito mais do que os rótulos que lhe querem pôr. As partes em conflito precisam de estar preparadas para voltar à mesa das negociações, se a implementação do acordo falhar.
For me personally, the most critical lesson of all is this: Local commitment to peace is all-important, but it is often not enough to prevent or end violence. Yet, no amount of diplomacy or institutional design can make up for local failures and the consequences that they have. Therefore, we must invest in developing leaders, leaders that have the skills, vision and determination to make peace. Leaders, in other words, that people will trust and that they will want to follow even if that means making hard choices.
Para mim, pessoalmente, a lição mais importante de todas é: O compromisso local para a paz é importantíssimo, mas muitas vezes não é suficiente para prevenir ou acabar com a violência. Contudo, nenhuma quantidade de diplomacia ou de <i>design</i> institucional pode compensar fracassos locais e as consequências que eles terão. Por isso, temos de investir em desenvolver líderes que tenham as capacidades, a visão e determinação para fazer a paz. Por outras palavras, líderes em quem as pessoas confiarão e que quererão seguir mesmo que isso signifique fazer escolhas difíceis.
A final thought: Ending civil wars is a process that is fraught with dangers, frustrations and setbacks. It often takes a generation to accomplish, but it also requires us, today's generation, to take responsibility and to learn the right lessons about leadership, diplomacy and institutional design, so that the child soldiers of today can become the children of tomorrow.
Um último pensamento: Acabar com guerras civis é um processo repleto de perigos, frustrações e passos atrás. Muitas vezes demora uma geração a ser conseguido, mas também exige que nós, a geração de hoje, assuma responsabilidade e aprenda as lições certas sobre liderança, diplomacia e <i>design</i> institucional, para que as crianças-soldados de hoje se tornem nas crianças do amanhã.
Thank you.
Obrigado.
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(Aplausos)