Today I want to talk to you about ethnic conflict and civil war. These are not normally the most cheerful of topics, nor do they generally generate the kind of good news that this conference is about. Yet, not only is there at least some good news to be told about fewer such conflicts now than two decades ago, but what is perhaps more important is that we also have come to a much better understanding of what can be done to further reduce the number of ethnic conflicts and civil wars and the suffering that they inflict. Three things stand out: leadership, diplomacy and institutional design. What I will focus on in my talk is why they matter, how they matter, and what we can all do to make sure that they continue to matter in the right ways, that is, how all of us can contribute to developing and honing the skills of local and global leaders to make peace and to make it last. But let's start at the beginning.
Vandaag wil ik met jullie praten over etnische conflicten en burgeroorlog. Dit zijn doorgaans niet de meest vrolijke onderwerpen. Ze leveren meestal niet het soort van goed nieuws op waar deze conferenties over gaan. Toch kan er op zijn minst enig goed nieuws worden verteld omdat het aantal van dit soort conflicten nu lager is dan twee decennia geleden. Wat misschien nog belangrijker is, is dat we ook veel beter begrijpen wat kan worden gedaan om het aantal etnische conflicten, burgeroorlogen en het lijden dat ze veroorzaken, verder terug te dringen. Drie aspecten dringen zich op: leiderschap, diplomatie en institutionele vormgeving. Ik zal me me in mijn toespraak concentreren op de reden waarom ze belangrijk zijn, op welke manier ze belangrijk zijn, en wat we allemaal kunnen doen om ervoor te zorgen dat ze op de juiste manier belangrijk blijven. Daarmee bedoel ik hoe ieder van ons kan bijdragen aan het ontwikkelen en verfijnen van de vaardigheden van lokale en globale leiders om vrede te sluiten en ze te laten voortduren. Maar laten we beginnen bij het begin.
Civil wars have made news headlines for many decades now, and ethnic conflicts in particular have been a near constant presence as a major international security threat. For nearly two decades now, the news has been bad and the images have been haunting. In Georgia, after years of stalemate, we saw a full-scale resurgence of violence in August, 2008. This quickly escalated into a five-day war between Russia and Georgia, leaving Georgia ever more divided. In Kenya, contested presidential elections in 2007 -- we just heard about them -- quickly led to high levels of inter-ethnic violence and the killing and displacement of thousands of people. In Sri Lanka, a decades-long civil war between the Tamil minority and the Sinhala majority led to a bloody climax in 2009, after perhaps as many as 100,000 people had been killed since 1983. In Kyrgyzstan, just over the last few weeks, unprecedented levels of violence occurred between ethnic Kyrgyz and ethnic Uzbeks. Hundreds have been killed, and more than 100,000 displaced, including many ethnic Uzbeks who fled to neighboring Uzbekistan. In the Middle East, conflict between Israelis and Palestinians continues unabated, and it becomes ever more difficult to see how, just how a possible, sustainable solution can be achieved. Darfur may have slipped from the news headlines, but the killing and displacement there continues as well, and the sheer human misery that it creates is very hard to fathom. And in Iraq, finally, violence is on the rise again, and the country has yet to form a government four months after its last parliamentary elections.
Burgeroorlogen halen al tientallen jaren lang de voorpagina van de kranten. Vooral etnische conflicten vormen een constante bedreiging voor de internationale veiligheid. Al bijna twee decennia lang krijgen we voortdurend slecht nieuws en die beelden blijven maar rondspoken. In Georgië zagen we in augustus 2008, na een jarenlange patstelling, weer een felle heropleving van het geweld. Dit escaleerde snel tot een vijfdaagse oorlog tussen Rusland en Georgië. Georgië kwam er meer dan ooit verdeeld uit. In Kenia gaven de omstreden presidentsverkiezingen in 2007 - we hebben er net nog over gehoord - al snel aanleiding tot een hoge mate van inter-etnisch geweld. Het leidde tot de dood en de vlucht van duizenden mensen. In Sri Lanka leidde een decennia durende burgeroorlog tussen de Tamil-minderheid en de Singalese meerderheid in 2009 tot een bloedige climax. Daar zijn sinds 1983 misschien wel maar liefst 100.000 mensen gedood. In Kirgizië hebben zich de jongste weken ongekende niveaus van geweld voorgedaan tussen etnische Kirgiziërs en etnische Oezbeken. Honderden mensen zijn gedood, meer dan 100.000 ontheemd, waaronder veel etnische Oezbeken, die naar buurland Oezbekistan gevlucht zijn. In het Midden-Oosten blijft het conflict tussen Israëli's en Palestijnen onverminderd doorgaan. Het wordt steeds moeilijker om te zien hoe een mogelijke, duurzame oplossing kan worden bereikt. Darfur is misschien van de voorpagina verdwenen maar het doden en verdrijven blijft er evengoed doorgaan, en de pure menselijke ellende die daaruit voortvloeit is met geen pen te beschrijven. In Irak ten slotte is het geweld weer aan het toenemen. Het land heeft vier maanden na de laatste parlementsverkiezingen nog steeds geen regering.
But hang on, this talk is to be about the good news. So are these now the images of the past? Well, notwithstanding the gloomy pictures from the Middle East, Darfur, Iraq, elsewhere, there is a longer-term trend that does represent some good news. Over the past two decades, since the end of the Cold War, there has been an overall decline in the number of civil wars. Since the high in the early 1990s, with about 50 such civil wars ongoing, we now have 30 percent fewer such conflicts today. The number of people killed in civil wars also is much lower today than it was a decade ago or two. But this trend is less unambiguous. The highest level of deaths on the battlefield was recorded between 1998 and 2001, with about 80,000 soldiers, policemen and rebels killed every year. The lowest number of combatant casualties occurred in 2003, with just 20,000 killed. Despite the up and down since then, the overall trend -- and this is the important bit -- clearly points downward for the past two decades.
Maar wacht even, deze voordracht ging over het goede nieuws. Zijn dit nu de beelden uit het verleden? Nou, ondanks de onheilspellende foto's uit het Midden-Oosten, Darfur, Irak en elders is er een langere-termijntrend die toch wat goed nieuws betekent. In de afgelopen twee decennia sinds het einde van de Koude Oorlog is er een algemene daling van het aantal burgeroorlogen. Sinds het hoogtepunt in het begin van de jaren '90, toen er ongeveer 50 van dergelijke burgeroorlogen aan de gang waren, hebben we nu vandaag 30 procent minder van dergelijke conflicten. Het aantal mensen gedood in burgeroorlogen is vandaag veel lager dan een decennium of twee geleden. Maar deze trend is minder eenduidig. Het hoogste niveau van sterfgevallen op het slagveld werd geregistreerd tussen 1998 en 2001 toen elk jaar ongeveer 80.000 soldaten, politieagenten en rebellen stierven. Het laagste aantal gestorven strijders kwam voor in 2003, met slechts 20.000 doden. Ondanks de schommelingen is de algemene trend - en dit is het belangrijkste - duidelijk neerwaarts in de afgelopen twee decennia.
The news about civilian casualties is also less bad than it used to be. From over 12,000 civilians deliberately killed in civil wars in 1997 and 1998, a decade later, this figure stands at 4,000. This is a decrease by two-thirds. This decline would be even more obvious if we factored in the genocide in Rwanda in 1994. But then 800,000 civilians were slaughtered in a matter of just a few months. This certainly is an accomplishment that must never be surpassed. What is also important is to note that these figures only tell part of the story. They exclude people that died as a consequence of civil war, from hunger or disease, for example. And they also do not properly account for civilian suffering more generally. Torture, rape and ethnic cleansing have become highly effective, if often non-lethal, weapons in civil war. To put it differently, for the civilians that suffer the consequences of ethnic conflict and civil war, there is no good war and there is no bad peace. Thus, even though every civilian killed, maimed, raped, or tortured is one too many, the fact that the number of civilian casualties is clearly lower today than it was a decade ago, is good news.
Het nieuws over burgerslachtoffers is ook minder slecht dan het vroeger was. In 1997 en 1998 werden meer dan 12.000 burgers opzettelijk gedood in burgeroorlogen. Een decennium later staat dit cijfer op 4.000. Dat is een daling met twee derde. Deze daling zou nog meer afgetekend zijn als we de genocide in Rwanda in 1994 in rekening brachten. Toen werden 800.000 burgers afgeslacht in een slechts een paar maanden tijd. Zeker een prestatie die nooit meer zou mogen worden overtroffen. Ook belangrijk is het op te merken dat deze cijfers slechts een deel van het verhaal te vertellen. Ze houden geen rekening met mensen die zijn overleden als gevolg van burgeroorlogen, door honger of ziekte bijvoorbeeld. En ze doen ook geen recht aan het lijden van burgers in het algemeen. Martelingen, verkrachtingen en etnische zuiveringen zijn zeer effectief geworden als vaak niet-dodelijke wapens in een burgeroorlog. Anders gezegd, voor de burgers die de gevolgen ondervinden van etnische conflicten en burgeroorlog, bestaat er geen goede oorlog en is er geen slechte vrede. Hoewel elke vermoorde, verminkte, verkrachte, gemartelde burger er een teveel is, is het een feit dat het aantal burgerslachtoffers vandaag duidelijk lager is dan het een decennium geleden was. Dat is goed nieuws.
So, we have fewer conflicts today in which fewer people get killed. And the big question, of course, is why? In some cases, there is a military victory of one side. This is a solution of sorts, but rarely is it one that comes without human costs or humanitarian consequences. The defeat of the Tamil Tigers in Sri Lanka is perhaps the most recent example of this, but we have seen similar so-called military solutions in the Balkans, in the South Caucasus and across most of Africa. At times, they are complimented by negotiated settlements, or at least cease-fire agreements, and peacekeepers are deployed. But hardly ever do they represent a resounding success -- Bosnia and Herzegovina perhaps more so than Georgia. But for many parts of Africa, a colleague of mine once put it this way, "The cease-fire on Tuesday night was reached just in time for the genocide to start on Wednesday morning."
We hebben vandaag minder conflicten met minder slachtoffers. En de grote vraag is natuurlijk hoe dat komt. In sommige gevallen, is er een militaire overwinning door een van de partijen. Dit is ook een oplossing maar zelden is het er een zonder menselijke kosten of humanitaire gevolgen. De nederlaag van de Tamil Tijgers in Sri Lanka is misschien wel het meest recente voorbeeld daarvan. We hebben vergelijkbare zogenaamde militaire oplossingen gezien in de Balkan, in de zuidelijke Kaukasus en in het grootste deel van Afrika. Soms zijn ze vergezeld van onderhandelde overeenkomsten, of op zijn minst een staakt-het-vuren, en worden vredeshandhavers ingezet. Maar bijna nooit zijn ze een doorslaand succes - in Bosnië en Herzegovina misschien meer nog dan in Georgië. Maar voor veel delen van Afrika verwoordde een collega het ooit op deze manier: "Het staakt-het-vuren op dinsdagavond werd net op tijd bereikt om op woensdagochtend de genocide te laten beginnen."
But let's look at the good news again. If there's no solution on the battlefield, three factors can account for the prevention of ethnic conflict and civil war, or for sustainable peace afterwards: leadership, diplomacy and institutional design. Take the example of Northern Ireland. Despite centuries of animosity, decades of violence and thousands of people killed, 1998 saw the conclusion of an historic agreement. Its initial version was skillfully mediated by Senator George Mitchell. Crucially, for the long-term success of the peace process in Northern Ireland, he imposed very clear conditions for the participation and negotiations. Central among them, a commitment to exclusively peaceful means. Subsequent revisions of the agreement were facilitated by the British and Irish governments, who never wavered in their determination to bring peace and stability to Northern Ireland.
Maar laten we eens kijken naar het goede nieuws. Als er geen oplossing behaald wordt op het slagveld, kunnen drie factoren instaan voor de preventie van etnische conflicten en burgeroorlog, of voor een duurzame vrede naderhand: leiderschap, diplomatie en institutionele vormgeving. Neem het voorbeeld van Noord-Ierland. Ondanks eeuwen van vijandschap, decennia van geweld en duizenden dodelijke slachtoffers, werd in 1998 een historische overeenkomst gesloten. De oorspronkelijke versie werd vakkundig onderhandeld door senator George Mitchell. Cruciaal voor het succes op lange termijn van het vredesproces in Noord-Ierland, waren de duidelijke voorwaarden die hij oplegde aan de deelname en de onderhandelingen. Het centrale punt was een verbintenis tot uitsluitend vreedzame middelen. Latere herzieningen van de overeenkomst werden gefaciliteerd door de Britse en Ierse regeringen, die nooit wankelden in hun vastberadenheid om vrede en stabiliteit te brengen in Noord-Ierland.
The core institutions that were put in place in 1998 and their modifications in 2006 and 2008 were highly innovative and allowed all conflict parties to see their core concerns and demands addressed. The agreement combines a power-sharing arrangement in Northern Ireland with cross-border institutions that link Belfast and Dublin and thus recognizes the so-called Irish dimension of the conflict. And significantly, there's also a clear focus on both the rights of individuals and the rights of communities. The provisions in the agreement may be complex, but so is the underlying conflict. Perhaps most importantly, local leaders repeatedly rose to the challenge of compromise, not always fast and not always enthusiastically, but rise in the end they did. Who ever could have imagined Ian Paisley and Martin McGuinness jointly governing Northern Ireland as First and Deputy First Minister?
De basisinstellingen die werden ingevoerd in 1998 en hun aanpassingen in 2006 en 2008 waren echt innovatief en zorgden ervoor dat aan de basiseisen van alle strijdende partijen werd tegemoetgekomen. De overeenkomst combineert een machtsdelingsregeling in Noord-Ierland met grensoverschrijdende instellingen die Belfast en Dublin met elkaar verbinden en dus de zogenaamde Ierse dimensie van het conflict erkennen. Zeer betekenisvol is ook de duidelijke focus op zowel de rechten van het individu als op de rechten van gemeenschappen. De bepalingen in de overeenkomst zijn misschien complex, maar dat is het onderliggende conflict ook. Misschien is het allerbelangrijkste wel dat de lokale leiders herhaaldelijk de uitdaging van het compromis aangingen, niet altijd snel en niet altijd even enthousiast, maar aan het einde slaagden ze erin. Wie had zich ooit kunnen voorstellen dat Ian Paisley en Martin McGuinness gezamenlijk Noord-Ierland zouden besturen als premier en vice-premier?
But then, is Northern Ireland a unique example, or does this kind of explanation only hold more generally in democratic and developed countries? By no means. The ending of Liberia's long-lasting civil war in 2003 illustrates the importance of leadership, diplomacy and institutional design as much as the successful prevention of a full-scale civil war in Macedonia in 2001, or the successful ending of the conflict in Aceh in Indonesia in 2005. In all three cases, local leaders were willing and able to make peace, the international community stood ready to help them negotiate and implement an agreement, and the institutions have lived up to the promise that they held on the day they were agreed.
Is Noord-Ierland een uniek voorbeeld, of is dit soort verklaring alleen te veralgemenen in democratische en ontwikkelde landen? In geen geval. Het einde van de langdurige burgeroorlog in Liberia in 2003 illustreert het belang van leiderschap, diplomatie en institutionele vormgeving evenzeer als de succesvolle preventie van een volledige burgeroorlog in Macedonië in 2001, of het succesvol beëindigen van het conflict in Atjeh in Indonesië in 2005. In alle drie gevallen waren lokale leiders bereid en in staat om tot vrede te komen. De internationale gemeenschap stond klaar om hen te helpen bij het onderhandelen en implementeren van een overeenkomst. De instellingen hebben zich gehouden aan de belofte die ze die dag waren overeengekomen.
Focusing on leadership, diplomacy and institutional design also helps explain failures to achieve peace, or to make it last. The hopes that were vested in the Oslo Accords did not lead to an end of the Israeli/Palestinian conflict. Not all the issues that needed to be resolved were actually covered in the agreements. Rather, local leaders committed to revisiting them later on. Yet instead of grasping this opportunity, local and international leaders soon disengaged and became distracted by the second Intifada, the events of 9/11 and the wars in Afghanistan and Iraq.
Leiderschap, diplomatie en institutionele vormgeving bestuderen helpt ook te verklaren waarom geen vrede werd bereikt, of geen blijvende vrede. De hoop die was gevestigd op de Oslo-akkoorden leidde niet tot een einde van het Israëlisch/Palestijns conflict. Niet alle problemen die moesten worden opgelost, werden daadwerkelijk opgenomen in de afspraken. Integendeel, lokale leiders begonnen ze later te herzien. Maar in plaats van deze gelegenheid aan te grijpen, verloren de lokale en internationale leiders hun belangstelling en werden ze afgeleid door de tweede Intifada, de gebeurtenissen van 9/11 en de oorlogen in Afghanistan en Irak.
The comprehensive peace agreement for Sudan signed in 2005 turned out to be less comprehensive than envisaged, and its provisions may yet bear the seeds of a full-scale return to war between north and south. Changes and shortcomings in leadership, more off than on international diplomacy and institutional failures account for this in almost equal measure. Unresolved boundary issues, squabbles over oil revenues, the ongoing conflict in Darfur, escalating tribal violence in the south and generally weak state capacity across all of Sudan complete a very depressing picture of the state of affairs in Africa's largest country.
Het alomvattende vredesakkoord voor Soedan, ondertekend in 2005, bleek minder alomvattend te zijn dan gepland, en de bepalingen ervan kunnen de kiemen van een volledige terugkeer naar oorlog tussen noord en zuid in zich dragen. Wijzigingen en tekortkomingen in leiderschap, internationale diplomatie die 'meer af dan aan' is en institutionele tekortkomingen nemen dit allemaal in bijna gelijke mate voor hun rekening. Onopgeloste grensdisputen, geruzie over olie-inkomsten, het voortdurende conflict in Darfur, het escalerende tribale geweld in het zuiden en de zwakke staatstructuur in heel Soedan vervolledigen een zeer deprimerend beeld van de stand van zaken in het grootste land van Afrika.
A final example: Kosovo. The failure to achieve a negotiated solution for Kosovo and the violence, tension and de facto partition that resulted from it have their reasons in many, many different factors. Central among them are three. First, the intransigence of local leaders to settle for nothing less than their maximum demands. Second, an international diplomatic effort that was hampered from the beginning by Western support for Kosovo's independence. And third, a lack of imagination when it came to designing institutions that could have addressed the concerns of Serbs and Albanians alike. By the same token -- and here we have some good news again -- the very fact that there is a high-level, well-resourced international presence in Kosovo and the Balkans region more generally and the fact that local leaders on both sides have showed relative restraint, explains why things have not been worse over the past two years since 2008.
Een laatste voorbeeld: Kosovo. Het feit dat er geen onderhandelde oplossing kwam voor Kosovo en het geweld, de spanningen en de facto opdeling die er het gevolg van zijn, hebben hun oorzaken in veel verschillende factoren. Drie daarvan staan centraal. Ten eerste, de onverzettelijkheid van de plaatselijke leiders die geen genoegen namen met minder dan hun maximale eisen. Ten tweede, de internationale diplomatieke inspanningen die vanaf het begin gehinderd werden door de westerse steun aan de onafhankelijkheid van Kosovo. En ten derde, een gebrek aan fantasie als het ging over het creëren van instellingen die de noden van zowel Serviërs als Albanezen zouden hebben aangepakt. Maar toch hebben we hier weer wat goed nieuws. Er is sprake van een hoog niveau van goed toegeruste internationale aanwezigheid in Kosovo en in de Balkan in het algemeen. Ook hebben de lokale leiders aan beide zijden een relatieve terughoudendheid getoond. Dat verklaart waarom de dingen in de afgelopen twee jaar sinds 2008 niet nog erger zijn geweest.
So even in situations where outcomes are less than optimal, local leaders and international leaders have a choice, and they can make a difference for the better. A cold war is not as good as a cold peace, but a cold peace is still better than a hot war. Good news is also about learning the right lesson. So what then distinguishes the Israeli/Palestinian conflict from that in Northern Ireland, or the civil war in Sudan from that in Liberia? Both successes and failures teach us several critically important things that we need to bear in mind if we want the good news to continue. First, leadership. In the same way in which ethnic conflict and civil war are not natural but man-made disasters, their prevention and settlement does not happen automatically either. Leadership needs to be capable, determined and visionary in its commitment to peace. Leaders need to connect to each other and to their followers, and they need to bring them along on what is an often arduous journey into a peaceful future.
Dus zelfs in situaties waar de resultaten minder dan optimaal zijn, hebben lokale leiders en internationale leiders een keuze, en kunnen ze een positief verschil maken. Een koude oorlog is niet zo goed als een koude vrede, maar een koude vrede is nog altijd beter dan een hete oorlog. Goed nieuws gaat ook over het leren van de juiste lessen. Wat onderscheidt het Israëlisch/Palestijns conflict van dat in Noord-Ierland of de burgeroorlog in Soedan van die in Liberia? Zowel de successen als de mislukkingen leren ons een aantal dingen van cruciaal belang waar we aan moeten denken als we willen dat het goede nieuws blijft aanhouden. Ten eerste, leiderschap. Etnische conflicten en burgeroorlogen zijn geen natuurlijke, maar door de mens veroorzaakte rampen. Het voorkomen en het oplossen ervan gebeurt evenmin vanzelf. Leiderschap moet capabel, vastberaden en vooruitziend zijn in zijn inzet voor vrede. Leiders moeten met elkaar en met hun volgelingen contact houden, en hen meenemen op een vaak moeizame reis naar een vreedzame toekomst.
Second, diplomacy. Diplomacy needs to be well resourced, sustained, and apply the right mix of incentives and pressures on leaders and followers. It needs to help them reach an equitable compromise, and it needs to ensure that a broad coalition of local, regional and international supporters help them implement their agreement.
Ten tweede, diplomatie. Diplomatie moet over voldoende middelen beschikken, volharden, en de juiste mix van prikkels en druk op leiders en volgelingen toepassen. Het moet hen helpen een billijk compromis te bereiken, en het moet ervoor zorgen dat een brede coalitie van lokale, regionale en internationale supporters hen helpen bij de uitvoering van hun overeenkomst.
Third, institutional design. Institutional design requires a keen focus on issues, innovative thinking and flexible and well-funded implementation. Conflict parties need to move away from maximum demands and towards a compromise that recognizes each other's needs. And they need to think about the substance of their agreement much more than about the labels they want to attach to them. Conflict parties also need to be prepared to return to the negotiation table if the agreement implementation stalls.
Ten derde, de institutionele vormgeving. Institutionele vormgeving vereist een scherpe aandacht voor problemen, innovatief denken en een flexibele en goed gefinancierde uitvoering. Strijdende partijen moeten kunnen afstappen van hun maximale eisen en streven naar een compromis dat elkaars behoeften erkent. Ze moeten nadenken over de inhoud van hun overeenkomst veel meer dan over de etiketten die ze er op willen plakken. Strijdende partijen moeten ook worden voorbereid om terug te keren naar de onderhandelingstafel indien de uitvoering van de overeenkomst stokt.
For me personally, the most critical lesson of all is this: Local commitment to peace is all-important, but it is often not enough to prevent or end violence. Yet, no amount of diplomacy or institutional design can make up for local failures and the consequences that they have. Therefore, we must invest in developing leaders, leaders that have the skills, vision and determination to make peace. Leaders, in other words, that people will trust and that they will want to follow even if that means making hard choices.
Voor mij persoonlijk is de meest kritische les van dit allemaal: lokale inzet voor vrede is heel belangrijk, maar het is vaak niet genoeg om geweld te voorkomen of te beëindigen. Zelfs de sterkste diplomatie en institutionele vormgeving kunnen niet op tegen lokale mislukkingen en hun gevolgen. Daarom moeten we investeren in de opleiding van leiders, leiders die de vaardigheden, visie en vastberadenheid hebben om vrede te sluiten. Leiders, met andere woorden, die door hun volk vertrouwd en gevolgd worden zelfs als dat het maken van moeilijke keuzes inhoudt.
A final thought: Ending civil wars is a process that is fraught with dangers, frustrations and setbacks. It often takes a generation to accomplish, but it also requires us, today's generation, to take responsibility and to learn the right lessons about leadership, diplomacy and institutional design, so that the child soldiers of today can become the children of tomorrow.
Een laatste gedachte: burgeroorlogen beëindigen is een proces dat is beladen met gevaren, frustraties en tegenslagen. Het duurt vaak een generatie om te verwezenlijken, maar het vereist ook dat wij, de huidige generatie, de verantwoordelijkheid nemen om de juiste lessen te trekken over leiderschap, diplomatie en institutionele vormgeving, zodat de kindsoldaten van vandaag de kinderen van morgen kunnen worden.
Thank you.
Dank je.
(Applause)
(Applaus)