Today I want to talk to you about ethnic conflict and civil war. These are not normally the most cheerful of topics, nor do they generally generate the kind of good news that this conference is about. Yet, not only is there at least some good news to be told about fewer such conflicts now than two decades ago, but what is perhaps more important is that we also have come to a much better understanding of what can be done to further reduce the number of ethnic conflicts and civil wars and the suffering that they inflict. Three things stand out: leadership, diplomacy and institutional design. What I will focus on in my talk is why they matter, how they matter, and what we can all do to make sure that they continue to matter in the right ways, that is, how all of us can contribute to developing and honing the skills of local and global leaders to make peace and to make it last. But let's start at the beginning.
Oggi voglio parlarvi di conflitti etnici e guerre civili. Non si tratta, di solito, di argomenti molto allegri, e non generano neanche il tipo di buone notizie di cui si parla qui. Tuttavia, non c'è solo la buona notizia del minor numero di conflitti rispetto a due decenni fa, ma quel che forse conta di più è che siamo arrivati a una maggiore comprensione di ciò che si può fare per ridurre ulteriormente il numero di conflitti etnici e guerre civili e la sofferenza che essi comportano. Emergono tre cose: la leadership, la diplomazia, e la progettazione istituzionale. Nel mio intervento, mi concentrerò sul perché e sul come essi siano importanti, e su quel che noi possiamo fare perché continuino ad avere importanza nei modi giusti, cioè su come tutti noi possiamo contribuire allo sviluppo e all'affinarsi delle capacità dei leader locali e globali per instaurare la pace, e di farla durare. Cominciamo dall'inizio.
Civil wars have made news headlines for many decades now, and ethnic conflicts in particular have been a near constant presence as a major international security threat. For nearly two decades now, the news has been bad and the images have been haunting. In Georgia, after years of stalemate, we saw a full-scale resurgence of violence in August, 2008. This quickly escalated into a five-day war between Russia and Georgia, leaving Georgia ever more divided. In Kenya, contested presidential elections in 2007 -- we just heard about them -- quickly led to high levels of inter-ethnic violence and the killing and displacement of thousands of people. In Sri Lanka, a decades-long civil war between the Tamil minority and the Sinhala majority led to a bloody climax in 2009, after perhaps as many as 100,000 people had been killed since 1983. In Kyrgyzstan, just over the last few weeks, unprecedented levels of violence occurred between ethnic Kyrgyz and ethnic Uzbeks. Hundreds have been killed, and more than 100,000 displaced, including many ethnic Uzbeks who fled to neighboring Uzbekistan. In the Middle East, conflict between Israelis and Palestinians continues unabated, and it becomes ever more difficult to see how, just how a possible, sustainable solution can be achieved. Darfur may have slipped from the news headlines, but the killing and displacement there continues as well, and the sheer human misery that it creates is very hard to fathom. And in Iraq, finally, violence is on the rise again, and the country has yet to form a government four months after its last parliamentary elections.
Le guerre civili sono in prima pagina da decenni, ormai, e i conflitti etnici in particolare sono una presenza quasi costante, nonché una grossa minaccia alla sicurezza internazionale. Per quasi vent'anni, ormai, le notizie sono state negative, e le immagini inquietanti. In Georgia, dopo anni di stallo, abbiamo assistito a una diffusa escalation di violenza, nell'agosto del 2008. Questa si è poi trasfornata in una guerra di cinque giorni tra la Russia e la Georgia, che ha lasciato la Georgia ancor più divisa di prima. In Kenya, le elezioni presidenziali contestate del 2007 - ne abbiamo appena parlato - hanno portato rapidamente ad alti livelli di violenza interetnica, all'uccisione e allo sradicamento di migliaia di persone. In Sri Lanka, una guerra civile lunga decenni tra la minoranza Tamil e la maggioranza Singalese ha portato a un picco sanguinoso nel 2009, dopo che 100.000 persone, all'incirca, erano già state uccise dal 1983. Nel Kirgistan, nelle ultime settimane, si sono raggiunti livelli mai visti di violenza tra i Kirghizi e gli Uzbeki. Sono morti a centinaia, e più di 100.000 persone sono state sfollate, inclusi molti Uzbeki, che sono fuggiti nel vicino Uzbekistan. Nel Medio Oriente, il conflitto tra Israeliani e Palestinesi non si assopisce, e diventa sempre più difficile anche solo capire come raggiungere una soluzione una soluzione possibile e sostenibile. Il Darfur ormai è sparito dalle prime pagine, ma le uccisioni e gli spostamenti forzati di popolazione continuano, e la pura miseria che essi creano è incommensurabile. In Iraq, infine, la violenza sta crescendo di nuovo, e il paese deve ancora formare un governo, 4 mesi dopo le ultime elezioni parlamentari.
But hang on, this talk is to be about the good news. So are these now the images of the past? Well, notwithstanding the gloomy pictures from the Middle East, Darfur, Iraq, elsewhere, there is a longer-term trend that does represent some good news. Over the past two decades, since the end of the Cold War, there has been an overall decline in the number of civil wars. Since the high in the early 1990s, with about 50 such civil wars ongoing, we now have 30 percent fewer such conflicts today. The number of people killed in civil wars also is much lower today than it was a decade ago or two. But this trend is less unambiguous. The highest level of deaths on the battlefield was recorded between 1998 and 2001, with about 80,000 soldiers, policemen and rebels killed every year. The lowest number of combatant casualties occurred in 2003, with just 20,000 killed. Despite the up and down since then, the overall trend -- and this is the important bit -- clearly points downward for the past two decades.
Però... Un momento, io dovrei darvi delle buone notizie. Sono immagini del passato, queste? Beh, nonostante le immagini fosche in arrivo dal Medio Oriente, dal Darfur, dall'Iraq, da altrove, c'è una tendenza sul lungo periodo che ci fa ben sperare. Negli ultimi vent'anni, dalla fine della Guerra Fredda, c'è stata una generale diminuzione nel numero di guerre civili. Dal picco dei primi anni '90, quando c'erano circa 50 guerre civili in corso, abbiamo oggi il 30% in meno di tali conflitti, oggi. Il numero di persone uccise nelle guerre civili è anche molto più basso oggi di quanto non lo fosse dieci o vent'anni fa. Questo trend è un po' più ambiguo. Il numero più alto di morti sul campo di battaglia fu registrato tra il 1998 e il 2001, con circa 80.000 tra soldati, poliziotti e ribelli, uccisi ogni anno. Il numero più basso di morti in battaglia è stato nel 2003, con solo 20.000 morti. Nonostante gli alti e bassi da allora, il trend generale - questa è la parte che conta - punta decisamente al ribasso, negli ultimi vent'anni.
The news about civilian casualties is also less bad than it used to be. From over 12,000 civilians deliberately killed in civil wars in 1997 and 1998, a decade later, this figure stands at 4,000. This is a decrease by two-thirds. This decline would be even more obvious if we factored in the genocide in Rwanda in 1994. But then 800,000 civilians were slaughtered in a matter of just a few months. This certainly is an accomplishment that must never be surpassed. What is also important is to note that these figures only tell part of the story. They exclude people that died as a consequence of civil war, from hunger or disease, for example. And they also do not properly account for civilian suffering more generally. Torture, rape and ethnic cleansing have become highly effective, if often non-lethal, weapons in civil war. To put it differently, for the civilians that suffer the consequences of ethnic conflict and civil war, there is no good war and there is no bad peace. Thus, even though every civilian killed, maimed, raped, or tortured is one too many, the fact that the number of civilian casualties is clearly lower today than it was a decade ago, is good news.
Anche il dato riguardo alle vittime civili è meno grave di quanto non lo fosse prima. Da più di 12.000 civili uccisi deliberatamente nelle guerre civili, nel 1997 e nel 1998, dieci anni dopo, siamo passato a 4.000. Una diminuzione di due terzi. Questa diminuzione diventa ancora più evidente se prendiamo in considerazione il genocidio ruandese del 1994. Allora, 800.000 civili furono assassinati nel giro di pochi mesi. Si tratta di una nefandezza che non dovrà essere mai ripetuta. Altra cosa da notare, è che questi numeri ci raccontano solo una parte della storia. Essi escludono coloro che sono morti per le conseguenze della guerra civile, per fame o malattia, per esempio. Essi escludono, in generale, altri patimenti sofferti dalla popolazione. La tortura, lo stupro e la pulizia etnica sono diventati armi efficaci, anche se spesso non letali, nelle guerre civili. In altre parole, per i civili che hanno sofferto delle conseguenze di conflitti etnici e guerre civili, non c'è una buona guerra o una cattiva pace. Quindi, anche se ogni civile che viene ucciso, menomato, violentato o torturato è una vittima di troppo, il fatto che il numero di vittime civili sia chiaramente più basso oggi di quanto non lo fosse dieci anni fa, è una buona notizia.
So, we have fewer conflicts today in which fewer people get killed. And the big question, of course, is why? In some cases, there is a military victory of one side. This is a solution of sorts, but rarely is it one that comes without human costs or humanitarian consequences. The defeat of the Tamil Tigers in Sri Lanka is perhaps the most recent example of this, but we have seen similar so-called military solutions in the Balkans, in the South Caucasus and across most of Africa. At times, they are complimented by negotiated settlements, or at least cease-fire agreements, and peacekeepers are deployed. But hardly ever do they represent a resounding success -- Bosnia and Herzegovina perhaps more so than Georgia. But for many parts of Africa, a colleague of mine once put it this way, "The cease-fire on Tuesday night was reached just in time for the genocide to start on Wednesday morning."
Quindi, oggi abbiamo meno conflitti dove si uccidono meno persone. La grande domanda è, dunque, perché? In taluni casi, a causa di una vittoria militare di una delle due parti. E' un tipo di soluzione, ma è raramente una che non ha costi umani o conseguenze umanitare. La sconfitta delle Tigri Tamil in Sri Lanka è forse uno dei più recenti esempi di questo tipo, ma abbiamo visto queste cosiddette soluzioni militari nei Balcani, nel Sud del Caucaso e in varie parti dell'Africa. Qualche volta, sono accompagnate da accordi negoziati, o almeno da cessate il fuoco, e dal dispiegamento di forze di pace. Di solito però non sono quasi mai un grande successo. In Bosnia-Erzegovina, forse ancor più che in Georgia. Ma in molte parti dell'Africa, come mi ha detto una volta un collega, "Il cessate il fuoco di martedì sera è stato concordato appena in tempo cosicché il genocidio potesse avere inizio il mercoledì mattina."
But let's look at the good news again. If there's no solution on the battlefield, three factors can account for the prevention of ethnic conflict and civil war, or for sustainable peace afterwards: leadership, diplomacy and institutional design. Take the example of Northern Ireland. Despite centuries of animosity, decades of violence and thousands of people killed, 1998 saw the conclusion of an historic agreement. Its initial version was skillfully mediated by Senator George Mitchell. Crucially, for the long-term success of the peace process in Northern Ireland, he imposed very clear conditions for the participation and negotiations. Central among them, a commitment to exclusively peaceful means. Subsequent revisions of the agreement were facilitated by the British and Irish governments, who never wavered in their determination to bring peace and stability to Northern Ireland.
Ma torniamo alle buone notizie. Se non ci sono soluzioni sul campo di battaglia, ci sono 3 fattori importanti per prevenire conflitti etnici e guerre civili, o per assicurare una pace durevole dopo di essi: la leadership, la diplomazia, e la progettazione istituzionale. Prendiamo l'esempio dell'Irlanda del Nord. Nonostante secoli di ostilità, decenni di violenza, e migliaia di morti, il 1998 ha visto la conclusione di un accordo storico. La versione iniziale fu abilmente mediata dal Senatore George Mitchell. In modo determinante per il successo a lungo termine del processo di pace in Irlanda del Nord, ha imposto chiare condizioni per la partecipazione e per i negoziati. La condizione fondamentale era l'impegno a usare solo ed esclusivamente mezzi pacifici. Revisioni successive dell'accordo furono poi facilitate dai governi irlandese e britannico, che non hanno mai vacillato nella loro determinazione a portare pace e stabilità nell'Irlanda del Nord.
The core institutions that were put in place in 1998 and their modifications in 2006 and 2008 were highly innovative and allowed all conflict parties to see their core concerns and demands addressed. The agreement combines a power-sharing arrangement in Northern Ireland with cross-border institutions that link Belfast and Dublin and thus recognizes the so-called Irish dimension of the conflict. And significantly, there's also a clear focus on both the rights of individuals and the rights of communities. The provisions in the agreement may be complex, but so is the underlying conflict. Perhaps most importantly, local leaders repeatedly rose to the challenge of compromise, not always fast and not always enthusiastically, but rise in the end they did. Who ever could have imagined Ian Paisley and Martin McGuinness jointly governing Northern Ireland as First and Deputy First Minister?
Le istituzioni chiave messe in piedi nel 1998 e le loro modifiche nel 2006 e nel 2008 furono molto innovative e permisero alle parti in conflitto di vedere le proprie domande e preoccupazioni risolte. L'accordo combina una condivisione del potere in Irlanda del Nord con istituzioni trans-nazionali che legano Belfast e Dublino e quindi riconoscono la "dimensione irlandese" del conflitto. In maniera significativa, c'è anche una grande attenzione sia ai diritti degli individui che a quelli delle comunità. Le misure dell'accordo sono certamente complesse, ma lo è anche la natura del conflitto. La cosa più importante, forse è che i leader locali hanno accettato più volte la sfida del compromesso, non rapidamente né in modo entusiastico, ma alla fine l'hanno fatto. Chi avrebbe mai immaginato Ian Paisley e Martin LcGuinness governare insieme l'Irlanda come capo e vice-capo del governo?
But then, is Northern Ireland a unique example, or does this kind of explanation only hold more generally in democratic and developed countries? By no means. The ending of Liberia's long-lasting civil war in 2003 illustrates the importance of leadership, diplomacy and institutional design as much as the successful prevention of a full-scale civil war in Macedonia in 2001, or the successful ending of the conflict in Aceh in Indonesia in 2005. In all three cases, local leaders were willing and able to make peace, the international community stood ready to help them negotiate and implement an agreement, and the institutions have lived up to the promise that they held on the day they were agreed.
Dunque, l'Irlanda del Nord è un esempio unico o questo tipo di spiegazione funziona solo in modo generale e in paesi democratici e sviluppati? Assolutamente no. La fine della lunga guerra civile in Liberia, nel 2003, illustra l'importanza della leadership, della diplomazia e della progettazione istituzionale, così come la prevenzione riuscita di una guerra civile su larga scala in Macedonia nel 2001, o la fine del conflitto ad Aceh, in Indonesia, nel 2005. In tutti e tre i casi, i leader locali volevano e potevano fare pace, la comunità internazionale è stata pronta ad aiutare i negoziati e a mettere in atto un accordo, le istituzioni hanno mantenuto la promessa fatta il giorno dell'accordo.
Focusing on leadership, diplomacy and institutional design also helps explain failures to achieve peace, or to make it last. The hopes that were vested in the Oslo Accords did not lead to an end of the Israeli/Palestinian conflict. Not all the issues that needed to be resolved were actually covered in the agreements. Rather, local leaders committed to revisiting them later on. Yet instead of grasping this opportunity, local and international leaders soon disengaged and became distracted by the second Intifada, the events of 9/11 and the wars in Afghanistan and Iraq.
Concentrarsi su leadership, diplomazia e progettazione istituzionale aiuta anche a spiegare i fallimenti dei processi per ottenere la pace, o per farla durare. Le speranze investite negli accordi di Oslo non hanno portato alla fine dei conflitto israelo-palestinese. Non tutte le questioni che andavano risolte erano coperte dagli accordi. Piuttosto, i leader locali hanno promesso di riparlarne più avanti. Tuttavia, invece di approfittare di questa opportunità, i leader locali e internazionali si sono disimpegnati e sono stati distratti dalla Seconda Intifada, dagli eventi dell'11/9, e dalle guerre in Afghanistan e Iraq.
The comprehensive peace agreement for Sudan signed in 2005 turned out to be less comprehensive than envisaged, and its provisions may yet bear the seeds of a full-scale return to war between north and south. Changes and shortcomings in leadership, more off than on international diplomacy and institutional failures account for this in almost equal measure. Unresolved boundary issues, squabbles over oil revenues, the ongoing conflict in Darfur, escalating tribal violence in the south and generally weak state capacity across all of Sudan complete a very depressing picture of the state of affairs in Africa's largest country.
L'accordo generale di pace per il Sudan, firmato nel 2005, alla fine era molto meno generale di quanto si credesse, anzi le sue misure potrebbero creare le condizioni per un ritorno alla guerra totale, tra nord e sud. I cambiamenti e i difetti della leadership, più che la diplomazia internazionale e i fallimenti istituzionali sono causa di questo in misura quasi eguale. Dispute di confine irrisolte, litigi sui ricavi del petrolio, il conflitto che continua in Darfur, la crescente violenza etnica nel sud e in generale la debolezza dello stato in tutto il Sudan dipingono un'immagine davvero deprimente dello stato delle cose nel paese più grande dell'Africa.
A final example: Kosovo. The failure to achieve a negotiated solution for Kosovo and the violence, tension and de facto partition that resulted from it have their reasons in many, many different factors. Central among them are three. First, the intransigence of local leaders to settle for nothing less than their maximum demands. Second, an international diplomatic effort that was hampered from the beginning by Western support for Kosovo's independence. And third, a lack of imagination when it came to designing institutions that could have addressed the concerns of Serbs and Albanians alike. By the same token -- and here we have some good news again -- the very fact that there is a high-level, well-resourced international presence in Kosovo and the Balkans region more generally and the fact that local leaders on both sides have showed relative restraint, explains why things have not been worse over the past two years since 2008.
Un ultimo esempio: il Kosovo. L'incapacità di raggiungere una soluzione negoziata per il Kosovo e la violenza, la tensione e la secessione di fatto che ne è risultata, trovano le proprie ragioni in molti fattori differenti. Ce ne sono tre, in particolare. Primo, l'intransigenza dei leader locali che non avrebbero concesso un accordo a meno di avere soddisfatte tutte le loro condizioni. Secondo, uno sforzo diplomatico internazionale ostacolato fin dall'inizio dal supporto occidentale all'indipendenza kosovara. Terzo fattore, la mancanza di immaginazione delle istituzioni che hanno formulato l'accordo, che avrebbero potuto risolvere le preoccupazioni di Serbi e Albanesi. Allo stesso modo - e qui abbiamo altre buone notizie - il fatto che ci sia una presenza internazionale di alto livello e dotata di buone risorse in Kosovo e nei Balcani, in generale, e il fatto che i leader locali di ognuna delle due parti hanno mostrato un certo ritegno, spiega perché le cose non siano peggiorate negli ultimi due anni, dal 2008.
So even in situations where outcomes are less than optimal, local leaders and international leaders have a choice, and they can make a difference for the better. A cold war is not as good as a cold peace, but a cold peace is still better than a hot war. Good news is also about learning the right lesson. So what then distinguishes the Israeli/Palestinian conflict from that in Northern Ireland, or the civil war in Sudan from that in Liberia? Both successes and failures teach us several critically important things that we need to bear in mind if we want the good news to continue. First, leadership. In the same way in which ethnic conflict and civil war are not natural but man-made disasters, their prevention and settlement does not happen automatically either. Leadership needs to be capable, determined and visionary in its commitment to peace. Leaders need to connect to each other and to their followers, and they need to bring them along on what is an often arduous journey into a peaceful future.
Quindi anche in situazioni dove i risultati sono meno che ottimali, i leader locali e quelli internazionali hanno la possibilità di scegliere, e possono fare la differenza e migliorare le cose. Una guerra fredda non è buona come una pace fredda, ma una pace fredda è sempre molto meglio di una guerra calda. Le buone notizie si fanno anche imparando la lezione. Cosa distingue, quindi, il conflitto israelo-palestinese da quello nordirlandese o la guerra civile in Sudan da quella liberiana? Sia i successi che i fallimenti ci insegnano cose estremamente importanti che dobbiamo tenere a mente se vogliamo che le buone notizie continuino ad arrivare. Primo, la leadership. Dato che conflitti etnici e guerre civili non sono catastrofi naturali ma sono procurate dall'uomo, la loro prevenzione e risoluzione non accade automaticamente. La leadership deve essere capace, determinata e visionaria nel suo impegno per la pace. I leader devono comunicare l'uno con l'altro e coi propri seguaci, portarli con sé in quel che è spesso un arduo viaggio verso un futuro pacifico.
Second, diplomacy. Diplomacy needs to be well resourced, sustained, and apply the right mix of incentives and pressures on leaders and followers. It needs to help them reach an equitable compromise, and it needs to ensure that a broad coalition of local, regional and international supporters help them implement their agreement.
Secondo: la diplomazia. Ad essa servono risorse, sostegno, e si deve applicare il giusto mix di incentivi e pressioni su leader e seguaci. Questo li aiuterà a raggiungere un compromesso equo e ad assicurare una larga coalizione di supporto locale, regionale e internazionale, che li aiuterà a mettere in atto l'accordo.
Third, institutional design. Institutional design requires a keen focus on issues, innovative thinking and flexible and well-funded implementation. Conflict parties need to move away from maximum demands and towards a compromise that recognizes each other's needs. And they need to think about the substance of their agreement much more than about the labels they want to attach to them. Conflict parties also need to be prepared to return to the negotiation table if the agreement implementation stalls.
Terzo, la progettazione istituzionale. Essa richiede la concentrazione su alcuni temi precisi, un pensiero innovativo e flessibile e fondi per l'implementazione. Le parti in conflitto devono abbandonare le loro richieste eccessive e accettare un compromesso che riconosca i bisogni dell'altro. Devono pensare alla sostanza del proprio accordo, molto di più che alle etichette che ci vorranno attaccare. Le parti in conflitto devono essere pronte a tornare al tavolo dei negoziati se la messa in atto dell'accordo va in stallo.
For me personally, the most critical lesson of all is this: Local commitment to peace is all-important, but it is often not enough to prevent or end violence. Yet, no amount of diplomacy or institutional design can make up for local failures and the consequences that they have. Therefore, we must invest in developing leaders, leaders that have the skills, vision and determination to make peace. Leaders, in other words, that people will trust and that they will want to follow even if that means making hard choices.
Personalmente, per me, la lezione più importante è questa: l'impegno locale per la pace è importantissimo, ma spesso non è sufficiente per prevenire o mettere fine alla violenza. Ciononostante, nessuna diplomazia o progettazione istituzionale può risolvere i fallimenti locali e le conseguenze che essi avranno. Quindi, dobbiamo investire nello sviluppo dei leader, di leader che abbiano capacità, visione e determinazione a instaurare la pace. Leader, in poche parole, di cui la gente può fidarsi e che vorrà seguire, anche se questo dovesse significare fare scelte difficili.
A final thought: Ending civil wars is a process that is fraught with dangers, frustrations and setbacks. It often takes a generation to accomplish, but it also requires us, today's generation, to take responsibility and to learn the right lessons about leadership, diplomacy and institutional design, so that the child soldiers of today can become the children of tomorrow.
Un pensiero finale: porre fine alle guerre civili è un processo irto di pericoli, frustrazioni e imprevisti. Per fare ciò, occorre spesso una generazione ma occorre che già la nostra generazione si assuma la responsabilità di imparare le giuste lezioni sulla leadership, la diplomazia e il design istituzionale, cosicché i bambini soldato di oggi possano diventare i bambini di domani.
Thank you.
Grazie.
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