Today I want to talk to you about ethnic conflict and civil war. These are not normally the most cheerful of topics, nor do they generally generate the kind of good news that this conference is about. Yet, not only is there at least some good news to be told about fewer such conflicts now than two decades ago, but what is perhaps more important is that we also have come to a much better understanding of what can be done to further reduce the number of ethnic conflicts and civil wars and the suffering that they inflict. Three things stand out: leadership, diplomacy and institutional design. What I will focus on in my talk is why they matter, how they matter, and what we can all do to make sure that they continue to matter in the right ways, that is, how all of us can contribute to developing and honing the skills of local and global leaders to make peace and to make it last. But let's start at the beginning.
Je souhaiterais aujourd'hui vous parler des conflits ethniques et de la guerre civile. Ces thèmes ne sont pas parmi les plus réjouissants, et, en général, ils ne sont pas non plus à l'origine des bonnes nouvelles qui font l'objet de cette conférence. Néanmoins, non seulement les nouvelles sur quelques conflits sont aujourd'hui meilleures qu'il y a une vingtaine d'années mais le plus important est peut être que nous sommes également parvenus à une meilleure compréhension de ce qui peut être fait pour réduire le nombre de conflits ethniques et de guerres civiles ainsi que les souffrances qu'ils engendrent. Il faut dégager trois points: le leadership, la diplomatie et le projet institutionnel Dans mon intervention, je vais expliquer pourquoi et comment ces points sont importants et ce que nous pouvons faire pour nous assurer qu'ils continuent à l'être et ceci dans les meilleures conditions, il s'agit de savoir comment nous pouvons tous aider les dirigeants locaux et mondiaux à développer et affiner leurs compétences dans les processus de paix et ceci de manière durable. Mais commençons par le début.
Civil wars have made news headlines for many decades now, and ethnic conflicts in particular have been a near constant presence as a major international security threat. For nearly two decades now, the news has been bad and the images have been haunting. In Georgia, after years of stalemate, we saw a full-scale resurgence of violence in August, 2008. This quickly escalated into a five-day war between Russia and Georgia, leaving Georgia ever more divided. In Kenya, contested presidential elections in 2007 -- we just heard about them -- quickly led to high levels of inter-ethnic violence and the killing and displacement of thousands of people. In Sri Lanka, a decades-long civil war between the Tamil minority and the Sinhala majority led to a bloody climax in 2009, after perhaps as many as 100,000 people had been killed since 1983. In Kyrgyzstan, just over the last few weeks, unprecedented levels of violence occurred between ethnic Kyrgyz and ethnic Uzbeks. Hundreds have been killed, and more than 100,000 displaced, including many ethnic Uzbeks who fled to neighboring Uzbekistan. In the Middle East, conflict between Israelis and Palestinians continues unabated, and it becomes ever more difficult to see how, just how a possible, sustainable solution can be achieved. Darfur may have slipped from the news headlines, but the killing and displacement there continues as well, and the sheer human misery that it creates is very hard to fathom. And in Iraq, finally, violence is on the rise again, and the country has yet to form a government four months after its last parliamentary elections.
Les guerres civiles font les gros titres depuis des dizaines d'années et les conflits ethniques, en particulier, sont sont la source constante d'une grande menace sur la sécurité internationale. Depuis près de vingt ans les nouvelles sont mauvaises et les images nous hantent. En Géorgie, après des années de calme nous avons été témoins d'un déchaînement de violence pendant le mois d' août 2008. La situation a rapidement dégénéré en un conflit de cinq jours entre la Russie et la Géorgie laissant la Géorgie d'autant plus divisée. Au Kenya, la contestation des éléections de 2007 (nous venons d'en entendre parler) a immédiatement conduit à d'importantes violences inter-ethniques, au meurtre et au déplacement de milliers de personnes Au Sri Lanka une guerre civile de plusieurs décennies entre la minorité tamoule et la majorité cinghalaise s'est soldée par un bain sanglant en 2009, alors que le bilan des personnes tuées depuis 1983 était sans doute de plus de 100 000 personnes. Au Kirghizstan, durant ces dernières semaines, des violences sans précédent ont éclaté entre les Kirghizes et les Ouzbeks. Des centaines de personnes ont été tués plus de 100 000 déplacées parmi eux de nombreux Ouzbéks partis se réfugier dans l'Ouzbékistan voisin Au Proche Orient le conflit israëlo-palestinien est toujours aussi vivace. et il est même plus difficile d'imaginer comment on pourrait y trouver une solution durable. Le Darfour ne fait peut être plus les gros titres mais les massacres et les déplacements y continuent de plus belle et la simple misère humaine qui s'ensuit est très difficile à concevoir. Pour finir, en Irak les violences s'accentuent le pays doit désormais former un gouvernement quatre mois après les dernières élections parlementaires.
But hang on, this talk is to be about the good news. So are these now the images of the past? Well, notwithstanding the gloomy pictures from the Middle East, Darfur, Iraq, elsewhere, there is a longer-term trend that does represent some good news. Over the past two decades, since the end of the Cold War, there has been an overall decline in the number of civil wars. Since the high in the early 1990s, with about 50 such civil wars ongoing, we now have 30 percent fewer such conflicts today. The number of people killed in civil wars also is much lower today than it was a decade ago or two. But this trend is less unambiguous. The highest level of deaths on the battlefield was recorded between 1998 and 2001, with about 80,000 soldiers, policemen and rebels killed every year. The lowest number of combatant casualties occurred in 2003, with just 20,000 killed. Despite the up and down since then, the overall trend -- and this is the important bit -- clearly points downward for the past two decades.
Mais au fait, ma conférence porte sur les bonnes nouvelles. Sont-ce alors des images du passé? En effet, malgré les images sinistres nous parvenant du Proche Orient, du Darfour d'Irak ou d'ailleurs on constate une tendance à long terme qui constitue une bonne nouvelle. Ces vingt dernières années, depuis la fin de la Guerre Froide, on enregistre une baisse générale du nombre de guerres civiles. Depuis le pic du début des années 80, avec près de 50 guerres civiles, il y a aujourd'hui une baisse de 30% de ce genre de conflits. Le nombre de personnes tuées dans une guerre civile a sensiblement diminué par rapport à dix ou vingt ans auparavant. Mais cette tendance n'est pas aussi évidente. Le plus grand nombre de morts sur les champs de bataille a été enregistré entre 1988 et 2001 avec environ 80 000 soldats, policiers et rebelles tués chaque année. Le nombre le plus faible de pertes liées aux combats a été atteint en 2003. avec seulement 20 000 personnes tuées. Malgré les baisses et les hausses survenues depuis la tendance générale - et c'est le point important - est celle d'une baisse depuis les deux dernières décennies.
The news about civilian casualties is also less bad than it used to be. From over 12,000 civilians deliberately killed in civil wars in 1997 and 1998, a decade later, this figure stands at 4,000. This is a decrease by two-thirds. This decline would be even more obvious if we factored in the genocide in Rwanda in 1994. But then 800,000 civilians were slaughtered in a matter of just a few months. This certainly is an accomplishment that must never be surpassed. What is also important is to note that these figures only tell part of the story. They exclude people that died as a consequence of civil war, from hunger or disease, for example. And they also do not properly account for civilian suffering more generally. Torture, rape and ethnic cleansing have become highly effective, if often non-lethal, weapons in civil war. To put it differently, for the civilians that suffer the consequences of ethnic conflict and civil war, there is no good war and there is no bad peace. Thus, even though every civilian killed, maimed, raped, or tortured is one too many, the fact that the number of civilian casualties is clearly lower today than it was a decade ago, is good news.
Les nouvelles concernant les pertes civiles sont moins mauvaises qu'elles ne l'étaient. De 12 000 civils tués intentionnellement lors de guerres civiles en 1997 et 1998 on est passé à 4 000 une dizaine d'années plus tard. C'est deux tiers de moins. Cette baisse serait encore plus évidente si nous tenions compte du génocide rwandais en 1994. 800 000 civils furent alors massacrés en l'espace de quelques mois C'est à coup sûr un chiffre qui ne devra jamais être dépassé. Il est également important de souligner que ces chiffres ne révèlent qu'une partie de l'histoire. Ils excluent les personnes qui sont mortes des conséquences d'une guerre civile, de faim ou de maladie, par exemple Et ils ne tiennent pas non plus compte des civils qui souffrent de façon plus générale. La torture, le viol et l'épuration ethnique sont devenus des armes de guerre civile extrêmement efficaces même si elles ne sont pas toujours mortelles. Autrement dit, pour les civils qui souffrent des conséquences d'un conflit ethnique ou d'une guerre civile il n'y a pas de bonne guerre et il n'y a pas de mauvaise paix. Ainsi, même si chaque civil tué mutilé, violé ou torturé est toujours un civil de trop, le fait que le nombre de pertes civiles a nettement diminué aujourd'hui comparé à une dizaine d'années plus tôt constitue une bonne nouvelle.
So, we have fewer conflicts today in which fewer people get killed. And the big question, of course, is why? In some cases, there is a military victory of one side. This is a solution of sorts, but rarely is it one that comes without human costs or humanitarian consequences. The defeat of the Tamil Tigers in Sri Lanka is perhaps the most recent example of this, but we have seen similar so-called military solutions in the Balkans, in the South Caucasus and across most of Africa. At times, they are complimented by negotiated settlements, or at least cease-fire agreements, and peacekeepers are deployed. But hardly ever do they represent a resounding success -- Bosnia and Herzegovina perhaps more so than Georgia. But for many parts of Africa, a colleague of mine once put it this way, "The cease-fire on Tuesday night was reached just in time for the genocide to start on Wednesday morning."
Nous avons donc moins de conflits causant la mort de moins de personnes. Et la grande question est évidemment pourquoi? Dans certains cas, Il y a la victoire militaire d'un camp C'est un genre de solution, mais c'est rarement celle qui n'engendre ni coût humain ni conséquences humanitaires. La défaite des Tigres Tamouls au Sri Lanka en est sans doute l'exemple le plus récent mais nous avons déjà connu des" résolutions" de conflits similaires dans les Balkans, le Sud du Caucase et dans quasiment toute l'Afrique. Elles sont parfois reconnues par des accords de négociations ou tout au moins un cessez-le-feu puis on déploie des forces de maintien de la paix. Mais ceci consititue rarement un franc succès ce fut le cas pour la Bosnie-Herzégovine sûrement plus que pour la Géorgie. Mais pour de nombreuses parties de l'Afrique, un de mes collègues l'exprima un jour ainsi, "Le cessez-le-feu de mardi soir est arrivé juste à temps pour que le génocide débute le mercredi matin."
But let's look at the good news again. If there's no solution on the battlefield, three factors can account for the prevention of ethnic conflict and civil war, or for sustainable peace afterwards: leadership, diplomacy and institutional design. Take the example of Northern Ireland. Despite centuries of animosity, decades of violence and thousands of people killed, 1998 saw the conclusion of an historic agreement. Its initial version was skillfully mediated by Senator George Mitchell. Crucially, for the long-term success of the peace process in Northern Ireland, he imposed very clear conditions for the participation and negotiations. Central among them, a commitment to exclusively peaceful means. Subsequent revisions of the agreement were facilitated by the British and Irish governments, who never wavered in their determination to bring peace and stability to Northern Ireland.
Mais jetons à nouveau un coup d'oeil aux bonnes nouvelles. Si aucune solution n'est trouvée sur le champ de bataille on peut considérer trois facteurs pour éviter les conflits ethniques et les guerres civiles ou pour garantir une paix durable: le leadership, la diplomatie et le projet institutionnel Prenons l'exemple de l'Irlande du Nord Malgré des siècles d'animosité, des décennies de violence et des milliers de personnes tuées 1998 a vu naître un accord hisorique. Sa version initiale était le fruit de son habile médiateur, le Sénateur George Mitchell. Afin de garantir sur le long terme le processus de paix en Irlande du Nord il a imposé des conditions claires pour la participation et les négociations Parmi elles, un engagement au recours exclusif de moyens pacifiques. Les révisions effectuées après l'accord furent facilitées par les gouvernements britannique et irlandais qui se montrèrent fermes dans leur détermination d'apporter la paix et la stabilité à l' Irlande du Nord.
The core institutions that were put in place in 1998 and their modifications in 2006 and 2008 were highly innovative and allowed all conflict parties to see their core concerns and demands addressed. The agreement combines a power-sharing arrangement in Northern Ireland with cross-border institutions that link Belfast and Dublin and thus recognizes the so-called Irish dimension of the conflict. And significantly, there's also a clear focus on both the rights of individuals and the rights of communities. The provisions in the agreement may be complex, but so is the underlying conflict. Perhaps most importantly, local leaders repeatedly rose to the challenge of compromise, not always fast and not always enthusiastically, but rise in the end they did. Who ever could have imagined Ian Paisley and Martin McGuinness jointly governing Northern Ireland as First and Deputy First Minister?
Les institutions-clé mises en place en 1998 et leurs modifications en 2006 et 2008 étaient clairement innovantes et répondaient àux préoccupations et aux demandes de tous les acteurs du conflit Cet accord combine un accord de partage du pouvoir en Irlande du Nord avec des institutions transfrontalières qui relient Belfast et Dublin et par là même reconnaissent la dimension irlandaise du conflit. On y trouve également une mise en évidence significative des droits des individus ainsi que ceux des communautés Les termes de cet accord semblent complexes mais ils le sont tout autant que le conflit. Le point le plus important est peut être que les responsables ont relevé le défi du compromis, avec lenteur et réticence parfois, mais ils y sont parvenu. Qui aurait pu imaginer voir Ian Paisley et Martin McGuinness gouverner conjointement l'Irlande du Nord en tant que premier ministre et vice-premier ministre?
But then, is Northern Ireland a unique example, or does this kind of explanation only hold more generally in democratic and developed countries? By no means. The ending of Liberia's long-lasting civil war in 2003 illustrates the importance of leadership, diplomacy and institutional design as much as the successful prevention of a full-scale civil war in Macedonia in 2001, or the successful ending of the conflict in Aceh in Indonesia in 2005. In all three cases, local leaders were willing and able to make peace, the international community stood ready to help them negotiate and implement an agreement, and the institutions have lived up to the promise that they held on the day they were agreed.
Mais l'Irlande du Nord est-elle un exemple unique ou ce genre d'explications ne valent-elles en général que pour les pays démocratiques et développés? En aucun cas. La fin de la longue guerre civile au LIbéria en 2003 démontre l'importance du leadership, de la diplomatie et du projet institutionnel tout comme l'arrêt réussi d'une guerre civile de grande ampleur en Macédonie en 2001 ou encore la fin heureuse du conflit d'Aceh en Indonésie en 2005. Dans ces trois cas, les responsables locaux étaient prêts et capables de faire la paix la communauté internationale était prête à les aider dans les négociations et la mise en application d'un accord et les insittutions ont tenu les promesses faites le jour de l'accord.
Focusing on leadership, diplomacy and institutional design also helps explain failures to achieve peace, or to make it last. The hopes that were vested in the Oslo Accords did not lead to an end of the Israeli/Palestinian conflict. Not all the issues that needed to be resolved were actually covered in the agreements. Rather, local leaders committed to revisiting them later on. Yet instead of grasping this opportunity, local and international leaders soon disengaged and became distracted by the second Intifada, the events of 9/11 and the wars in Afghanistan and Iraq.
Mettre l'accent sur le leadership, la diplomatie et le projet insitutionnel permet également d'expliquer les échecs pour aboutir à la paix, ou pour la faire durer Les espoirs nourris par les accords d'Oslo n'ont pas conduit à la fin du conflit israelo-palestinien. Tous les problèmes qui devaient être résolus n'étaient en fait pas mentionnés dans les accords. Les responsables se sont plutôt engagés à les revoir par la suite. Au lieu de saisir cette chance les responsables locaux et internationaux se sont rapidement désengagés et laissé distraire par la seconde Intifada, les évènements du 11 septembre et les guerres en Afghanistan et en Irak.
The comprehensive peace agreement for Sudan signed in 2005 turned out to be less comprehensive than envisaged, and its provisions may yet bear the seeds of a full-scale return to war between north and south. Changes and shortcomings in leadership, more off than on international diplomacy and institutional failures account for this in almost equal measure. Unresolved boundary issues, squabbles over oil revenues, the ongoing conflict in Darfur, escalating tribal violence in the south and generally weak state capacity across all of Sudan complete a very depressing picture of the state of affairs in Africa's largest country.
L'accord global de paix signé pour le Soudan en 2005 a fini par être moins global qu'il ne le prévoyait, et les termes de cet accord portent sans doute les germes d'un retour à une guerre entre le Nord et le Sud. Des changements et des défauts de leaderhsip une diplomatie internationale plutôt absente et des défauts institutionnels sont la cause de ces problèmes et ceci dans des proportions égales. Des problèmes de frontières non résolus, des querelles sur les revenus du pétrole, le conflit persistant au Darfour conduisirent à l'escalade d'une violence tribale dans le Sud et la faible présence étatique dans tout le Soudan a complété l'image désastreuse de la situation dans laquelle se trouve le plus grand pays africain.
A final example: Kosovo. The failure to achieve a negotiated solution for Kosovo and the violence, tension and de facto partition that resulted from it have their reasons in many, many different factors. Central among them are three. First, the intransigence of local leaders to settle for nothing less than their maximum demands. Second, an international diplomatic effort that was hampered from the beginning by Western support for Kosovo's independence. And third, a lack of imagination when it came to designing institutions that could have addressed the concerns of Serbs and Albanians alike. By the same token -- and here we have some good news again -- the very fact that there is a high-level, well-resourced international presence in Kosovo and the Balkans region more generally and the fact that local leaders on both sides have showed relative restraint, explains why things have not been worse over the past two years since 2008.
Un dernier exemple est celui du Kosovo. L'échec de l'aboutissement vers une négociation au Kosovo et la violence, les tensions ainsi que la séparattion qui en ont résulté trouve ses raisons dans de très nombreux facteurs. Trois d'entre eux sont déterminantes. Primo, l’intransigeance des responsables locaux ne voulant concéder rien de moins que le maximum de leurs exigences. Secundo,des efforts diplomatiques internationaux entravés dès le début par le soutien occidental à l'indépendance du Kosovo. Et tertio, un manque d'imagination quand il s'est agi d'élaborer les institutions qui auraient pu répondre aux inquiétudes aussi bien des Serbes que des Albanais. Mais à nouveau nous avons également une bonne nouvelle: le fait qu'il y ait une présence internationale de haut niveau et dotée de moyens au Kosovo et dans les Balkans en général et le fait que les responsables locaux des deux parties ont fait preuve d'une relative retenue expliquent pourquoi les choses n'ont pas empiré dans les deux années qui ont suivi 2008.
So even in situations where outcomes are less than optimal, local leaders and international leaders have a choice, and they can make a difference for the better. A cold war is not as good as a cold peace, but a cold peace is still better than a hot war. Good news is also about learning the right lesson. So what then distinguishes the Israeli/Palestinian conflict from that in Northern Ireland, or the civil war in Sudan from that in Liberia? Both successes and failures teach us several critically important things that we need to bear in mind if we want the good news to continue. First, leadership. In the same way in which ethnic conflict and civil war are not natural but man-made disasters, their prevention and settlement does not happen automatically either. Leadership needs to be capable, determined and visionary in its commitment to peace. Leaders need to connect to each other and to their followers, and they need to bring them along on what is an often arduous journey into a peaceful future.
Donc même dans les situations où les conditions préalables ne sont pas optimales, les responsables locaux et internationaux ont le choix et ils peuvent opter pour la meilleure solution. Une guerre froide est moins bonne qu'une paix tiède mais une paix tiède est toujours mieux qu'une guerre explosive. Les bonnes nouvelles proviennent aussi du fait que l'on tire les bonnes leçons. Qu'est-ce qui distingue le conflit israelo-palestinien du conflit en Irlande du Nord ou la guerre civile au Soudan de celle au Libéria? Les réussites et les échecs permettent de tirer des leçons importantes que nous devons garder à l'esprit si nous voulons que les bonnes nouvelles perdurent. Premier point : le leadership tout comme les conflits ethniques ou la guerre civile ne sont pas des phénomènes naturels, mais des désastres causés par l'homme, leur fin et leur arrangement ne sont pas non plus automatiques. Le leadership doit être compétent, déterminé et visionnaire dans son engagement pour la paix. Les responsables doivent être en accord l'un avec l'autre ainsi qu'avec leurs sympathisants et ils doivent les amener vers la voie souvent ardue d'un avenir pacifique.
Second, diplomacy. Diplomacy needs to be well resourced, sustained, and apply the right mix of incentives and pressures on leaders and followers. It needs to help them reach an equitable compromise, and it needs to ensure that a broad coalition of local, regional and international supporters help them implement their agreement.
Deuxième point : la diplomatie. La diplomatie doit disposer de moyens, elle doit être durable et doit appliquer un savant dosage de mesures incitatives et coercitives sur les responsables et leurs sympathisants. Elle doit les aider à trouver un compromis équitable et doit s'assurer qu'une large coalition de responsables locaux, régionaux et de responsables internationaux les aident dans l'application des accords.
Third, institutional design. Institutional design requires a keen focus on issues, innovative thinking and flexible and well-funded implementation. Conflict parties need to move away from maximum demands and towards a compromise that recognizes each other's needs. And they need to think about the substance of their agreement much more than about the labels they want to attach to them. Conflict parties also need to be prepared to return to the negotiation table if the agreement implementation stalls.
Troisième point: le projet insitutionnel Le projet institutionnel doit se concentrer sur les problèmes, les idées innovantes et sur une mise en application souple reposant sur de bonnes bases. Les parties en conflit doivent abondonner leurs demandes les plus extrèmes et tendre vers un compromis qui reconnaisse les besoins de chacun. Et ils doivent penser à la nature de leur accord plutôt qu'aux concepts qu'ils veulent y voir accolés. Les deux parties doivent également être préparées à revenir à la table des négociations si l'application des accords échoue.
For me personally, the most critical lesson of all is this: Local commitment to peace is all-important, but it is often not enough to prevent or end violence. Yet, no amount of diplomacy or institutional design can make up for local failures and the consequences that they have. Therefore, we must invest in developing leaders, leaders that have the skills, vision and determination to make peace. Leaders, in other words, that people will trust and that they will want to follow even if that means making hard choices.
Je dirai que la leçon la plus importante est celle-ci: l'engagement local à faire la paix est crucial mais cela n'est souvent pas suffisant pour éviter ou mettre fin à la violence. Cependant, de grand efforts dans la diplomatie ou le projet institutionnel ne peuvent masquer des échecs locaux et leurs conséquences. Nous devons donc contribuer à former des leaders, des leaders dotés des compétences, de la vision et de la détermination nécessaires à la paix. Autrement dit, des leaders qui auront la confiance des populations et que celles-ci voudront suivre même si cela signifie faire des choix difficiles.
A final thought: Ending civil wars is a process that is fraught with dangers, frustrations and setbacks. It often takes a generation to accomplish, but it also requires us, today's generation, to take responsibility and to learn the right lessons about leadership, diplomacy and institutional design, so that the child soldiers of today can become the children of tomorrow.
Pour finir: la résolution des guerres civiles est un parcours semé d'embûches, de frustrations et d'hésitations Cela prend souvent une génération mais cela exige également de nous, la génération actuelle, de prendre ses responsabilités et de tirer les bonnes leçons du leadership, de la diplomatie et du projet instutionnel afin que les enfants soldats d'aujourd'hui puissent devenir les enfants de demain.
Thank you.
Merci.
(Applause)
(Applaudissements)