Today I want to talk to you about ethnic conflict and civil war. These are not normally the most cheerful of topics, nor do they generally generate the kind of good news that this conference is about. Yet, not only is there at least some good news to be told about fewer such conflicts now than two decades ago, but what is perhaps more important is that we also have come to a much better understanding of what can be done to further reduce the number of ethnic conflicts and civil wars and the suffering that they inflict. Three things stand out: leadership, diplomacy and institutional design. What I will focus on in my talk is why they matter, how they matter, and what we can all do to make sure that they continue to matter in the right ways, that is, how all of us can contribute to developing and honing the skills of local and global leaders to make peace and to make it last. But let's start at the beginning.
Hoy quiero hablarles sobre conflictos bélicos y guerras civiles. Normalmente no son de los temas más alegres ni generan, por lo general, las buenas noticias que conforman esta conferencia. Pero no sólo hay al menos algunas buenas noticias que contar sobre la disminución de conflictos que hace dos décadas atrás, sino que quizá lo más importante es que hemos llegado a la vez a una comprensión mucho mayor de lo que puede hacerse para reducir aún más la cantidad de conflictos étnicos y guerras civiles y el sufrimiento que provocan. Se destacan tres cosas: el liderazgo, la diplomacia y el diseño institucional. En mi charla me voy a centrar en por qué y en qué forma importan y qué podemos hacer todos para asegurarnos que sigan importando de la manera correcta, es decir; cómo podemos contribuir todos para desarrollar y perfeccionar las habilidades de líderes locales y mundiales para lograr la paz y para hacerla perdurar. Pero empecemos por el principio.
Civil wars have made news headlines for many decades now, and ethnic conflicts in particular have been a near constant presence as a major international security threat. For nearly two decades now, the news has been bad and the images have been haunting. In Georgia, after years of stalemate, we saw a full-scale resurgence of violence in August, 2008. This quickly escalated into a five-day war between Russia and Georgia, leaving Georgia ever more divided. In Kenya, contested presidential elections in 2007 -- we just heard about them -- quickly led to high levels of inter-ethnic violence and the killing and displacement of thousands of people. In Sri Lanka, a decades-long civil war between the Tamil minority and the Sinhala majority led to a bloody climax in 2009, after perhaps as many as 100,000 people had been killed since 1983. In Kyrgyzstan, just over the last few weeks, unprecedented levels of violence occurred between ethnic Kyrgyz and ethnic Uzbeks. Hundreds have been killed, and more than 100,000 displaced, including many ethnic Uzbeks who fled to neighboring Uzbekistan. In the Middle East, conflict between Israelis and Palestinians continues unabated, and it becomes ever more difficult to see how, just how a possible, sustainable solution can be achieved. Darfur may have slipped from the news headlines, but the killing and displacement there continues as well, and the sheer human misery that it creates is very hard to fathom. And in Iraq, finally, violence is on the rise again, and the country has yet to form a government four months after its last parliamentary elections.
Las guerras civiles han ocupado titulares durante muchas décadas y los conflictos étnicos en particular han tenido presencia casi constante como una amenaza a la seguridad internacional. Desde hace casi dos décadas las noticias han sido malas y las imágenes inquietantes. En Georgia, después de años de estancamiento, vimos un resurgimiento masivo de la violencia en agosto del 2008. Esto escaló rápidamente a una guerra de 5 días entre Rusia y Georgia, dejando a Georgia aún más dividida. En Kenia, las elecciones presidenciales de 2007 impugnadas -acabamos de escuchar sobre ellas- llevaron rápidamente a niveles altos de violencia inter-étnica y al asesinato y desplazamiento de miles de personas. En Sri Lanka, una guerra civil de décadas entre la minoría tamil y la mayoría cingalesa llevó a un clímax sangriento en 2009, después de que hasta cien mil personas murieran desde 1983. En Kirguistán, en las últimas semanas, ocurrieron niveles de violencia sin precedentes entre los kirguíes étnicos y los uzbecos étnicos. Cientos han sido asesinados y más de cien mil desplazados incluyendo muchos uzbecos étnicos que huyeron a la vecina Uzbekistán. En Medio Oriente continúan sin cesar los conflictos entre israelíes y palestinos y se torna cada vez más difícil ver cómo, sólo cómo, se podría lograr una solución posible y duradera. Darfur puede haber escapado de los titulares pero allí continúan los asesinatos y el desplazamiento y la enorme miseria humana que eso crea es muy difícil de comprender. Y, por último, en Irak la violencia está en aumento otra vez y el país todavía debe formar un gobierno después de cuatro meses de las últimas elecciones parlamentarias.
But hang on, this talk is to be about the good news. So are these now the images of the past? Well, notwithstanding the gloomy pictures from the Middle East, Darfur, Iraq, elsewhere, there is a longer-term trend that does represent some good news. Over the past two decades, since the end of the Cold War, there has been an overall decline in the number of civil wars. Since the high in the early 1990s, with about 50 such civil wars ongoing, we now have 30 percent fewer such conflicts today. The number of people killed in civil wars also is much lower today than it was a decade ago or two. But this trend is less unambiguous. The highest level of deaths on the battlefield was recorded between 1998 and 2001, with about 80,000 soldiers, policemen and rebels killed every year. The lowest number of combatant casualties occurred in 2003, with just 20,000 killed. Despite the up and down since then, the overall trend -- and this is the important bit -- clearly points downward for the past two decades.
Pero, esperen, esta charla tiene que dar buenas noticias. ¿Son estas imágenes del pasado? Bueno, a pesar de las imágenes sombrías de Medio Oriente, Darfur, Irak, y otros lugares hay una tendencia de largo plazo que sí representa buenas noticias. En las dos décadas que han pasado desde el fin de la Guerra Fría ha habido una disminución general de la cantidad de guerras civiles. Desde el máximo de principios de los años 90, con unas 50 guerras civiles, hoy tenemos 30% menos de tales conflictos. La cantidad de gente asesinada en guerras civiles también es mucho menor hoy de lo que era hace 1 ó 2 décadas. Pero esta tendencia es menos clara. El nivel más alto de muertes en el campo de batalla se registró entre 1998 y 2001 con cerca de 80 mil soldados, policías y rebeldes asesinados cada año. El menor número de víctimas combatientes ocurrió en 2003 con sólo 20 mil muertes. A pesar de los altibajos desde entonces la tendencia general -y esto es lo importante- apunta claramente a la baja durante las últimas dos décadas.
The news about civilian casualties is also less bad than it used to be. From over 12,000 civilians deliberately killed in civil wars in 1997 and 1998, a decade later, this figure stands at 4,000. This is a decrease by two-thirds. This decline would be even more obvious if we factored in the genocide in Rwanda in 1994. But then 800,000 civilians were slaughtered in a matter of just a few months. This certainly is an accomplishment that must never be surpassed. What is also important is to note that these figures only tell part of the story. They exclude people that died as a consequence of civil war, from hunger or disease, for example. And they also do not properly account for civilian suffering more generally. Torture, rape and ethnic cleansing have become highly effective, if often non-lethal, weapons in civil war. To put it differently, for the civilians that suffer the consequences of ethnic conflict and civil war, there is no good war and there is no bad peace. Thus, even though every civilian killed, maimed, raped, or tortured is one too many, the fact that the number of civilian casualties is clearly lower today than it was a decade ago, is good news.
Las noticias sobre bajas civiles también es menos mala que lo que solía ser. De más de 12 mil civiles asesinados a propósito en guerras civiles en 1997 y 1998, una década después esta cifra se sitúa en 4.000. Es una disminución de 2/3. Esta disminución sería aún más evidente si aislásemos el genocidio de Ruanda de 1994. Por ese entonces 800 mil civiles fueron asesinados en cuestión de pocos meses. Esto sin duda es un umbral que nunca deber ser sobrepasado. Es importante notar también que estas cifras sólo cuentan parte de la historia. Deja afuera a las personas que murieron como consecuencia de la guerra civil, de hambre o por enfermedad, por ejemplo. Y tampoco dan cuenta apropiadamente del sufrimiento de los civiles en general. La tortura, la violación y la limpieza étnica se han vuelto armas altamente efectivas, y a menudo no letales, de la guerra civil. Por decirlo de otra manera, para los civiles que sufren las consecuencias de los conflictos étnicos y la guerra civil, no hay guerra buena ni paz mala. Así, a pesar de que los civiles asesinados, mutilados, violados, torturados, son demasiados el hecho de que la cantidad de víctimas civiles hoy es claramente menor que hace una década, es una buena noticia.
So, we have fewer conflicts today in which fewer people get killed. And the big question, of course, is why? In some cases, there is a military victory of one side. This is a solution of sorts, but rarely is it one that comes without human costs or humanitarian consequences. The defeat of the Tamil Tigers in Sri Lanka is perhaps the most recent example of this, but we have seen similar so-called military solutions in the Balkans, in the South Caucasus and across most of Africa. At times, they are complimented by negotiated settlements, or at least cease-fire agreements, and peacekeepers are deployed. But hardly ever do they represent a resounding success -- Bosnia and Herzegovina perhaps more so than Georgia. But for many parts of Africa, a colleague of mine once put it this way, "The cease-fire on Tuesday night was reached just in time for the genocide to start on Wednesday morning."
Así que hoy tenemos menos conflictos y muere menos gente. Y la gran pregunta, por supuesto, es por qué. En algunos casos hay una victoria militar de un lado. Esta es una especie de solución pero rara vez viene sin costo humano o consecuencias humanitarias. La derrota de los Tigres Tamiles en Sri Lanka es quizá el ejemplo más reciente de esto, pero hemos visto supuestas soluciones militares similares en los Balcanes, en el Cáucaso Sur y en la mayor parte de África. A veces se complementan con acuerdos negociados o, al menos, con acuerdos de alto el fuego, y se envían fuerzas de paz. Pero esto casi nunca representa un éxito rotundo; Bosnia y Herzegovina tal vez más que Georgia. Sin embargo, en muchas partes de África, un colega una vez lo expresó de esta manera: "El alto al fuego del martes en la noche se logró justo a tiempo para que el genocidio comenzara el miércoles en la mañana".
But let's look at the good news again. If there's no solution on the battlefield, three factors can account for the prevention of ethnic conflict and civil war, or for sustainable peace afterwards: leadership, diplomacy and institutional design. Take the example of Northern Ireland. Despite centuries of animosity, decades of violence and thousands of people killed, 1998 saw the conclusion of an historic agreement. Its initial version was skillfully mediated by Senator George Mitchell. Crucially, for the long-term success of the peace process in Northern Ireland, he imposed very clear conditions for the participation and negotiations. Central among them, a commitment to exclusively peaceful means. Subsequent revisions of the agreement were facilitated by the British and Irish governments, who never wavered in their determination to bring peace and stability to Northern Ireland.
Pero concentrémonos en las buenas noticias. Si no hay solución en el campo de batalla, tres razones pueden explicar la prevención de conflictos étnicos y guerras civiles, o paz duradera posterior: el liderazgo, la diplomacia, y el diseño institucional. Tomemos el ejemplo de Irlanda del Norte. A pesar de siglos de animosidad, décadas de violencia, y miles de personas muertas, en 1998 se cerró un acuerdo histórico. Su versión inicial fue mediada hábilmente por el senador George Mitchell. Fue crucial para el éxito a largo plazo del proceso de paz en Irlanda del Norte que se impusieron condiciones muy claras para la participación y la negociación. La más importante fue un compromiso total con los medios pacíficos. Las revisiones posteriores del acuerdo fueron facilitadas por los gobiernos británico e irlandés, que nunca vacilaron en su determinación para llevar paz y estabilidad a Irlanda del Norte.
The core institutions that were put in place in 1998 and their modifications in 2006 and 2008 were highly innovative and allowed all conflict parties to see their core concerns and demands addressed. The agreement combines a power-sharing arrangement in Northern Ireland with cross-border institutions that link Belfast and Dublin and thus recognizes the so-called Irish dimension of the conflict. And significantly, there's also a clear focus on both the rights of individuals and the rights of communities. The provisions in the agreement may be complex, but so is the underlying conflict. Perhaps most importantly, local leaders repeatedly rose to the challenge of compromise, not always fast and not always enthusiastically, but rise in the end they did. Who ever could have imagined Ian Paisley and Martin McGuinness jointly governing Northern Ireland as First and Deputy First Minister?
Las instituciones clave que se pusieron en marcha en 1998 y las modificaciones de 2006 y 2008 fueron realmente innovadoras y permitieron que todas las partes en conflicto viesen canalizadas sus demandas y resueltas sus preocupaciones. El tratado combina un acuerdo para compartir el poder en Irlanda del Norte con instituciones transfronterizas que enlazan a Belfast y Dublín y reconocen así la llamada "dimensión irlandesa del conflicto". Y, de manera significativa, también hay un claro enfoque tanto en los derechos individuales como en los comunitarios. Lo dispuesto en el acuerdo puede ser complejo, pero también lo es el conflicto subyacente. Quizá más importante que eso, los líderes locales muchas veces estuvieron a la altura del compromiso, no siempre rápido y no siempre con entusiasmo, pero al final lo hicieron. ¿Quién podría haber imaginado a Ian Paisley y Martin McGuinness gobernando juntos en Irlanda del Norte como primer ministro y jefe de gobierno?
But then, is Northern Ireland a unique example, or does this kind of explanation only hold more generally in democratic and developed countries? By no means. The ending of Liberia's long-lasting civil war in 2003 illustrates the importance of leadership, diplomacy and institutional design as much as the successful prevention of a full-scale civil war in Macedonia in 2001, or the successful ending of the conflict in Aceh in Indonesia in 2005. In all three cases, local leaders were willing and able to make peace, the international community stood ready to help them negotiate and implement an agreement, and the institutions have lived up to the promise that they held on the day they were agreed.
Pero, ¿es Irlanda del Norte un ejemplo aislado o este tipo de explicación se da más ampliamente en países democráticos que en países en desarrollo? De ninguna manera. El término de la interminable guerra civil de Liberia en 2003 ilustra la importancia del liderazgo, la diplomacia, y el diseño institucional; tanto como la prevención exitosa de una guerra civil a gran escala en Macedonia en 2001; o el término exitoso del conflicto en Aceh en Indonesia en 2005. En los tres casos los líderes locales estaban dispuestos y podían lograr la paz, la comunidad internacional estuvo lista para ayudarles a negociar e implementar un acuerdo, y las instituciones han estado a la altura de la promesa que hicieron el día del acuerdo.
Focusing on leadership, diplomacy and institutional design also helps explain failures to achieve peace, or to make it last. The hopes that were vested in the Oslo Accords did not lead to an end of the Israeli/Palestinian conflict. Not all the issues that needed to be resolved were actually covered in the agreements. Rather, local leaders committed to revisiting them later on. Yet instead of grasping this opportunity, local and international leaders soon disengaged and became distracted by the second Intifada, the events of 9/11 and the wars in Afghanistan and Iraq.
Centrarse en el liderazgo, la diplomacia y el diseño institucional ayuda también a explicar los intentos de paz que fracasan, o que no perduran. Las esperanzas forjadas en los Acuerdos de Oslo no condujeron al fin del conflicto israelí-palestino. No todos los problemas que debían resolverse fueron efectivamente tratados en los acuerdos. En cambio, los líderes locales se comprometieron a revisarlos más adelante. Y en vez de aprovechar esta oportunidad los líderes locales e internacionales se desligaron pronto y se distrajeron con la segunda Intifada, los acontecimientos del 11-S y las guerras de Afganistán e Irak.
The comprehensive peace agreement for Sudan signed in 2005 turned out to be less comprehensive than envisaged, and its provisions may yet bear the seeds of a full-scale return to war between north and south. Changes and shortcomings in leadership, more off than on international diplomacy and institutional failures account for this in almost equal measure. Unresolved boundary issues, squabbles over oil revenues, the ongoing conflict in Darfur, escalating tribal violence in the south and generally weak state capacity across all of Sudan complete a very depressing picture of the state of affairs in Africa's largest country.
El acuerdo general de paz para Sudán firmado en 2005 resultó ser menos amplio que lo previsto, y sus disposiciones aún podrían engendrar un retorno a gran escala de la guerra entre el norte y el sur. Los cambios y las deficiencias en el liderazgo, más fuera que dentro de la diplomacia internacional y los fracasos institucionales explican esto en medidas casi iguales. Problemas de límites no resueltos, disputas por ingresos petroleros, el actual conflicto en Darfur, la escalada de violencia tribal en el sur y, en general, una débil capacidad del Estado en todo Sudán completan un cuadro muy deprimente del estado de cosas en el país más extenso de África.
A final example: Kosovo. The failure to achieve a negotiated solution for Kosovo and the violence, tension and de facto partition that resulted from it have their reasons in many, many different factors. Central among them are three. First, the intransigence of local leaders to settle for nothing less than their maximum demands. Second, an international diplomatic effort that was hampered from the beginning by Western support for Kosovo's independence. And third, a lack of imagination when it came to designing institutions that could have addressed the concerns of Serbs and Albanians alike. By the same token -- and here we have some good news again -- the very fact that there is a high-level, well-resourced international presence in Kosovo and the Balkans region more generally and the fact that local leaders on both sides have showed relative restraint, explains why things have not been worse over the past two years since 2008.
Un ejemplo final: Kosovo. El fracaso para lograr una solución negociada en Kosovo y la violencia, la tensión, y la división de facto que resultó de este proceso tienen sus razones en una infinidad de factores diferentes. Hay tres entre los principales. Primero: la intransigencia de los líderes locales que no se conformaban con menos que sus exigencias totales. Segundo, un esfuerzo diplomático internacional obstaculizado desde el principio por el apoyo occidental a la independencia de Kosovo. Y tercero, una falta de imaginación a la hora de diseñar instituciones que pudieran responder a las preocupaciones de serbios y albaneses por igual. De la misma manera -y aquí hay buenas noticias de nuevo- el mismo hecho de que exista una presencia internacional de alto nivel, bien equipada, en Kosovo, y en los Balcanes en general, y el hecho de que los líderes locales de ambos bandos han mostrado una moderación razonable, explica por qué las cosas no han sido peores en los últimos dos años desde el 2008.
So even in situations where outcomes are less than optimal, local leaders and international leaders have a choice, and they can make a difference for the better. A cold war is not as good as a cold peace, but a cold peace is still better than a hot war. Good news is also about learning the right lesson. So what then distinguishes the Israeli/Palestinian conflict from that in Northern Ireland, or the civil war in Sudan from that in Liberia? Both successes and failures teach us several critically important things that we need to bear in mind if we want the good news to continue. First, leadership. In the same way in which ethnic conflict and civil war are not natural but man-made disasters, their prevention and settlement does not happen automatically either. Leadership needs to be capable, determined and visionary in its commitment to peace. Leaders need to connect to each other and to their followers, and they need to bring them along on what is an often arduous journey into a peaceful future.
Así que incluso en situaciones en las que los resultados no son óptimos, los líderes locales y los internacionales tienen una opción, y pueden marcar una diferencia para mejor. Una guerra fría no es tan buena como una paz fría, pero aún una paz fría es mejor que una guerra caliente. Las buenas noticias tratan también de aprender la lección correcta. Entonces, ¿qué diferencia hay entre el conflicto israelí-palestino y el de Irlanda del Norte o entre la guerra civil de Sudán y la de Liberia? Ambos éxitos y fracasos nos enseñan varias cosas de importancia capital que tenemos que tener en mente si queremos que continúen las buenas noticias. Primero, el liderazgo. Así como el conflicto étnico y la guerra civil no son desastres naturales, sino desastres artificiales, su prevención y solución tampoco suceden automáticamente. El liderazgo tiene que ser capaz, decidido y visionario en su compromiso con la paz. Los líderes tienen que conectarse mutuamente y con sus seguidores y tienen que conducirlos en lo que a menudo es un arduo camino hacia un futuro de paz.
Second, diplomacy. Diplomacy needs to be well resourced, sustained, and apply the right mix of incentives and pressures on leaders and followers. It needs to help them reach an equitable compromise, and it needs to ensure that a broad coalition of local, regional and international supporters help them implement their agreement.
Segundo, la diplomacia. La diplomacia debe estar bien dotada de recursos, sostenida en el tiempo, y aplicar la combinación correcta de incentivos y presiones a líderes y seguidores. Tiene que ayudarles a alcanzar un compromiso equitativo, y a asegurar que una amplia coalición de partidarios locales regionales e internacionales les ayuden a implementar el acuerdo.
Third, institutional design. Institutional design requires a keen focus on issues, innovative thinking and flexible and well-funded implementation. Conflict parties need to move away from maximum demands and towards a compromise that recognizes each other's needs. And they need to think about the substance of their agreement much more than about the labels they want to attach to them. Conflict parties also need to be prepared to return to the negotiation table if the agreement implementation stalls.
Tercero, el diseño institucional. El diseño institucional requiere un enfoque profundo en los problemas, pensamiento innovador, y una implementación flexible y bien financiada. Las partes en conflicto deben abandonar sus exigencias máximas y adoptar un compromiso que reconozca las necesidades del otro. Y tienen que pensar en la esencia de los acuerdos mucho más que en las etiquetas que quieren adosarles. Las partes en conflicto también deben estar preparadas para volver a la mesa de negociación si se estanca la implementación del acuerdo.
For me personally, the most critical lesson of all is this: Local commitment to peace is all-important, but it is often not enough to prevent or end violence. Yet, no amount of diplomacy or institutional design can make up for local failures and the consequences that they have. Therefore, we must invest in developing leaders, leaders that have the skills, vision and determination to make peace. Leaders, in other words, that people will trust and that they will want to follow even if that means making hard choices.
Para mí, en lo personal, la lección más importante de todas es ésta: el compromiso local con la paz es lo más importante, pero a menudo no es suficiente para prevenir o poner fin a la violencia. Sin embargo, ni la diplomacia ni el diseño institucional pueden compensar los fracasos locales y las consecuencias que provocan. Por ende, debemos invertir en la formación de líderes que tengan las habilidades, la visión y la determinación para lograr la paz. Líderes, en otras palabras, en los que la gente confiará y querrá seguir incluso si eso significa tomar decisiones difíciles.
A final thought: Ending civil wars is a process that is fraught with dangers, frustrations and setbacks. It often takes a generation to accomplish, but it also requires us, today's generation, to take responsibility and to learn the right lessons about leadership, diplomacy and institutional design, so that the child soldiers of today can become the children of tomorrow.
Un pensamiento final: poner fin a las guerras civiles es un proceso plagado de peligros, frustraciones y dificultades. Muchas veces requiere de una generación para alcanzarlo pero también que nosotros, la generación actual, asumamos la responsabilidad y aprendamos las lecciones correctas sobre liderazgo, diplomacia, y diseño institucional para que los niños soldados de hoy puedan llegar a ser los niños del mañana.
Thank you.
Gracias.
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