I'm going to talk about post-conflict recovery and how we might do post-conflict recovery better. The record on post-conflict recovery is not very impressive. 40 percent of all post-conflict situations, historically, have reverted back to conflict within a decade. In fact, they've accounted for half of all civil wars. Why has the record been so poor? Well, the conventional approach to post-conflict situations has rested on, on kind of, three principles.
Я собираюсь рассказать о постконфликтном восстановлении и о том, как можно улучшить этот процесс. Опыт постконфликтного восстановления не очень-то впечатляет. Исторически, в 40% случаев, когда конфликт завершался, в пределах 10 лет возрождалась новая конфликтная ситуация. Половина всех гражданских войн – это именно такие ситуации. В чем причина столь печального опыта? Общепринятый подход к решению постконфликтных ситуаций покоился на трех китах.
The first principle is: it's the politics that matters. So, the first thing that is prioritized is politics. Try and build a political settlement first. And then the second step is to say, "The situation is admittedly dangerous, but only for a short time." So get peacekeepers there, but get them home as soon as possible. So, short-term peacekeepers. And thirdly, what is the exit strategy for the peacekeepers? It's an election. That will produce a legitimate and accountable government.
Во-первых: самое главное – политика. Согласно этому, первостепенное внимание уделяется политической составляющей, и все усилия направляются в первую очередь на достижение политического урегулирования. Затем следует второй шаг – заявление о том, что ситуацию следует признать опасной, но только в краткосрочном плане. Миротворческие силы вводятся, но с надеждой вывести их при первой же возможности. Отсюда идея краткосрочного присутствия миротворческих сил. Третье: А при каких условиях состоится вывод миротворческих сил? При условии проведения выборов. Они, дескать, приведут к созданию легитимного и подотчетного правительства.
So that's the conventional approach. I think that approach denies reality. We see that there is no quick fix. There's certainly no quick security fix. I've tried to look at the risks of reversion to conflict, during our post-conflict decade. And the risks stay high throughout the decade. And they stay high regardless of the political innovations. Does an election produce an accountable and legitimate government? What an election produces is a winner and a loser. And the loser is unreconciled. The reality is that we need to reverse the sequence. It's not the politics first; it's actually the politics last. The politics become easier as the decade progresses if you're building on a foundation of security and economic development -- the rebuilding of prosperity.
Вот суть общепринятого подхода. На мой взгляд, этот подход закрывает глаза не реалии. Ясно, что быстрого решения не существует. Во всяком случае, не существует быстрого решения проблемы безопасности. Я предпринял анализ риска повторного возгорания конфликта в течение, опять-таки, 10 лет. На протяжении всего десятилетия риск продолжает оставаться высоким. Более того, риск остаётся высоким независимо от политических нововведений. Приводят ли выборы к появлению подотчетного и легитимного правительства? Выборы приводят к появлению победителя и проигравшего. А проигравший непримирим. Реалии требуют обратить последовательность приоритетов. Политика на первом месте? Нет! На самом деле, политика – на последнем месте. Со временем, решать политические проблемы становится легче, если они строятся на фундаменте безопасности и экономического развития, восстановления экономического процветания.
Why does the politics get easier? And why is it so difficult initially? Because after years of stagnation and decline, the mentality of politics is that it's a zero-sum game. If the reality is stagnation, I can only go up if you go down. And that doesn't produce a productive politics. And so the mentality has to shift from zero-sum to positive-sum before you can get a productive politics. You can only get positive, that mental shift, if the reality is that prosperity is being built. And in order to build prosperity, we need security in place. So that is what you get when you face reality. But the objective of facing reality is to change reality.
А почему становится легче решать политические проблемы? И отчего решения так трудно даются вначале? А оттого, что после долгих лет застоя и упадка, политический менталитет рассчитан на игру с нулевой суммой. В условиях стагнации экономики, подъем одной стороны идёт за счёт падения другой. А это никак не способствует продуктивности политического процесса. Таким образом, без перехода восприятия от игры с нулевой суммой к игре с позитивной суммой не может быть и речи о продуктивности политических действий. А условия позитивной игры, со сменой менталитета, возможно создать только, если вокруг наблюдается общеэкономический подъем. Но общеэкономический подъем невозможен без обеспечения безопасности. Вот, оказывается, что получится, если смотреть в лицо реалиям. Но готовность смотреть в лицо реалиям имеет смысл только, если имеется готовность эти реалии изменить.
And so now let me suggest two complimentary approaches to changing the reality of the situations. The first is to recognize the interdependence of three key actors, who are different actors, and at the moment are uncoordinated. The first actor is the Security Council. The Security Council typically has the responsibility for providing the peacekeepers who build the security. And that needs to be recognized, first of all, that peacekeeping works. It is a cost-effective approach. It does increase security. But it needs to be done long-term. It needs to be a decade-long approach, rather than just a couple of years. That's one actor, the Security Council.
А потому позволю себе предложить два взаимодополняющих подхода к изменению реалий в таких ситуациях. Первое. Необходимо признать взаимозависимость трёх ключевых участников, деятельность которых в настоящее время не координируется. Первый участник - Совет Безопасности ООН. Типичной функцией Совета Безопасности является предоставление миротворческих сил для обеспечения безопасности. Следует сразу же признать, что ввод миротворческих сил даёт результат. Это – вариант наименьших потерь для всех. Безопасность в результате действительно усиливается. Но это надо делать на долгосрочной основе. Миротворческие силы нужно вводить на всё десятилетие, а не просто на пару лет. Это один участник, Совет безопасности.
The second actor, different cast of guys, is the donors. The donors provide post-conflict aid. Typically in the past, the donors have been interested in the first couple of years, and then they got bored. They moved on to some other situation. Post-conflict economic recovery is a slow process. There are no quick processes in economics except decline. You can do that quite fast. (Laughter) So the donors have to stick with this situation for at least a decade.
Второй ключевой участник – это совсем другая команда. Это доноры. Доноры предоставляют помощь после завершения конфликта. До последнего времени, доноров, как правило, интересовали первые несколько лет, а потом они работали с прохладцей. И переключались на прочие регионы. Экономическое возрождение после конфликта - это медленный процесс. В экономике вообще нет быстрых процессов, за исключением упадка. Этого как раз можно добиться очень быстро. (Смех) Доноры должны рассчитывать на продолжительные усилия, в течение 10 лет, как минимум.
And then the third key actor is the post-conflict government. And there are two key things it's got to do. One is it's got to do economic reform, not fuss about the political constitution. It's got to reform economic policy. Why? Because during conflict economic policy typically deteriorates. Governments snatch short-term opportunities and, by the end of the conflict, the chickens have come home to roost.
Наконец, третий ключевой участник - это правительство постконфликтного периода. Перед ним должны стоять две главные задачи. Первая – обеспечить экономические реформы, а не разводить канитель с политическим устройством. Надо провести реформы в экономической политике. Почему? А потому, что во время конфликта экономическая политика, как правило, сводится на нет. Правительство готово на любые краткосрочные выгоды. А по окончании конфликта, приходится пожинать плоды своих же решений.
So this legacy of conflict is really bad economic policy. So there is a reform agenda, and there is an inclusion agenda. The inclusion agenda doesn't come from elections. Elections produce a loser, who is then excluded. So the inclusion agenda means genuinely bringing people inside the tent. So those three actors. And they are interdependent over a long term. If the Security Council doesn't commit to security over the course of a decade, you don't get the reassurance which produces private investment. If you don't get the policy reform and the aid, you don't get the economic recovery, which is the true exit strategy for the peacekeepers. So we should recognize that interdependence, by formal, mutual commitments. The United Nations actually has a language for these mutual commitments, the recognition of mutual commitments; it's called the language of compact. And so we need a post-conflict compact. The United Nations even has an agency which could broker these compacts; it's called the Peace Building Commission.
Итак, наследием конфликта является очень плохая экономическая политика. Значит, на повестке дня – реформа. Значит, на повестке дня – интеграция. Так вот, выборы не способствуют интеграции общества. В результате выборов проигравшая сторона исключается из процесса. Решать проблему интеграции по-настоящему – значит привлечь все силы к разработке решений. Итак, вот эти три ключевых участника. И они взаимозависимы в течение длительного периода. Если Совет Безопасности не примет на себя обязательств по безопасности на период в 10 лет, то не будет необходимой для привлечения частных инвестиций уверенность в завтрашнем дне. В отсутствие экономических реформ и в отсутствие международной помощи экономического подъёма нет. А ведь подъём представляет собой подлинное условие вывода миротворческих сил. Признанием такой взаимозависимости могут быть официальные взаимные обязательства. ООН как раз разработал терминологию касательно таких взаимных обязательств и их признания. Это – т.н. терминология пактов (compact). Значит, необходим постконфликтный пакт. Имеется даже подразделение ООН, призванное способствовать достижению таких пактов. Называется «Комиссия ООН по Миростроительству».
It would be ideal to have a standard set of norms where, when we got to a post-conflict situation, there was an expectation of these mutual commitments from the three parties. So that's idea one: recognize interdependence. And now let me turn to the second approach, which is complimentary. And that is to focus on a few critical objectives. Typical post-conflict situation is a zoo of different actors with different priorities. And indeed, unfortunately, if you navigate by needs you get a very unfocused agenda, because in these situations, needs are everywhere, but the capacity to implement change is very limited. So we have to be disciplined and focus on things that are critical.
Было бы идеальным иметь систему стандартов и норм, описывающих, при наступлении постконфликтной ситуации, ожидаемые взаимные обязательства каждого из трёх ключевых участников. Вот в чём суть первой идеи: признание взаимозависимости. А теперь перейду ко второму подходу, который дополняет первый. Он состоит в необходимости концентрировать усилия на небольшом числе важных целей. Типичная ситуация после конфликта – полная неразбериха, где у каждого участника свои цели. С сожалением надо признать, что руководствоваться потребностями – значит быстро потерять цельность и целенаправленность. Потому что в таких ситуациях всегда всего не хватает. А возможностей для проведения изменений весьма немного. И потому надо проявить должную дисциплину и концентрировать усилия только на критически важных вещах.
And I want to suggest that in the typical post-conflict situation three things are critical. One is jobs. One is improvements in basic services -- especially health, which is a disaster during conflict. So jobs, health, and clean government. Those are the three critical priorities. So I'm going to talk a little about each of them.
По моему мнению, в типичной постконфликтной ситуации наиболее важными являются три вещи. Первая – это рабочие места. Вторая – восстановление инфраструктуры важнейших услуг. Речь, в особенности, о медицине: во время конфликта, это просто катастрофа. Итак, рабочие места, здравоохранение и, наконец, транспарентное правительство. Эти три направления критически важны. Скажу немного о каждом из них.
Jobs. What is a distinctive approach to generating jobs in post-conflict situations? And why are jobs so important? Jobs for whom? Especially jobs for young men. In post-conflict situations, the reason that they so often revert to conflict, is not because elderly women get upset. It's because young men get upset. And why are they upset? Because they have nothing to do. And so we need a process of generating jobs, for ordinary young men, fast. Now, that is difficult. Governments in post-conflict situation often respond by puffing up the civil service. That is not a good idea. It's not sustainable. In fact, you're building a long-term liability by inflating civil service. But getting the private sector to expand is also difficult, because any activity which is open to international trade is basically going to be uncompetitive in a post-conflict situation. These are not environments where you can build export manufacturing.
Рабочие места. В чем отличительна черта борьбы с безработицей в постконфликтных ситуациях? И почему создавать рабочие места – это очень важно? Важно создавать … для кого? Важно, в особенности, для молодых парней. Постконфликтные ситуации часто заново перерастают в конфликт не из-за агрессивности пожилых дамочек, а из-за агрессивности молодых парней. И почему же они агрессивны? Так им нечем заняться! Значит, необходимо создавать рабочие места для простых молодых парней, причем делать это быстро. Легко сказать! В типичной постконфликтной ситуации правительство обычно раздувает штат госслужбы. Это неправильный шаг. Он порождает неустойчивость. Ведь правительство берёт на себя долгосрочные обязательства, связанные с раздутыми штатами госслужащих. Но стимулировать расширение частного сектора – тоже непросто. Потому что любая деятельность с выходом на международный рынок всегда будет в корне неконкурентоспособна в постконфликтных условиях. Они не очень-то способствуют производству на экспорт.
There's one sector which isn't exposed to international trade, and which can generate a lot of jobs, and which is, in any case, a sensible sector to expand, post-conflict, and that is the construction sector. The construction sector has a vital role, obviously, in reconstruction. But typically that sector has withered away during conflict. During conflict people are doing destruction. There isn't any construction going on. And so the sector shrivels away. And then when you try and expand it, because it's shriveled away, you encounter a lot of bottlenecks. Basically, prices soar and crooked politicians then milk the rents from the sector, but it doesn't generate any jobs. And so the policy priority is to break the bottlenecks in expanding the construction sector.
Но существует один сектор, который не подвергнут рискам международного рынка, и который способен создать массу рабочих мест. И уж во всяком случае, этот сектор имеет тенденцию роста сразу после конфликта. Это – строительный сектор экономики. Для восстановления экономики строительство, очевидно, играет жизненно важную роль. Но в ходе конфликта этот сектор, как правило, низводится почти до нуля. Во время конфликта люди занимаются разрушением. Никто не созидает. И строительство в полном упадке. Но затем, при попытках возродить зачахшее строительство, приходиться бороться с массой помех. Попросту говоря, в условиях неимоверного роста цен коррумпированные политики загребают обеими. Но так рабочие места не создаются. А потому, первоочередной политической задачей является избавиться от помех в процессе развития строительного сектора.
What might the bottlenecks be? Just think what you have to do successfully to build a structure, using a lot of labor. First you need access to land. Often the legal system is broken down so you can't even get access to land. Secondly you need skills, the mundane skills of the construction sector. In post-conflict situations we don't just need Doctors Without Borders, we need Bricklayers Without Borders, to rebuild the skill set. We need firms. The firms have gone away. So we need to encourage the growth of local firms. If we do that, we not only get the jobs, we get the improvements in public infrastructure, the restoration of public infrastructure.
Что это за помехи? А просто подумайте, что было бы вам необходимо для успешной постройки сооружения с использованием массы ручного труда. Во-первых, необходимо иметь право и разрешение на землю. Поскольку юридическая система, как правило, не функционирует, невозможно даже просто получить землю под строительство. Во-вторых, нужны люди, обладающие навыками, обычными, нужными на стройке, навыками. В постконфликтных ситуациях нужны не только Врачи-без-границ, нужны и Каменщики-без-границ для воссоздания утерянных навыков. Нужны строительные фирмы, а их уже нет. Поэтому нужно способствовать росту местных фирм. Если сделать это, то мы не просто создадим рабочие места, мы улучшим инфраструктуру, достигнем ее восстановления.
Let me turn from jobs to the second objective, which is improving basic social services. And to date, there has been a sort of a schizophrenia in the donor community, as to how to build basic services in post-conflict sectors. On the one hand it pays lip service to the idea of rebuild an effective state in the image of Scandinavia in the 1950s. Lets develop line ministries of this, that, and the other, that deliver these services. And it's schizophrenic because in their hearts donors know that's not a realistic agenda, and so what they also do is the total bypass: just fund NGOs.
От рабочих мест перейду ко второй цели – повышение качества важнейших инфраструктурных услуг. По настоящий момент среди финансовых доноров, царит своего рода шизофрения касательно того, как восстановить важнейшие услуги в постконфликтных секторах. С одной стороны, доноры рассыпают пустые слова о необходимости построить эффективное государство по подобию Скандинавских стран образца 1950-х годов. «Давайте создадим Министерства Того-и-Другого, и они предоставят требуемые услуги.» Это – чистая шизофрения (т.е. расщепление личности): ведь в глубине души доноры прекрасно понимают иллюзорность таких планов, и, как следствие, вообще не касаются этой тематики на практике. А просто финансируют НПО.
Neither of those approaches is sensible. And so what I'd suggest is what I call Independent Service Authorities. It's to split the functions of a monopoly line ministry up into three. The planning function and policy function stays with the ministry; the delivery of services on the ground, you should use whatever works -- churches, NGOs, local communities, whatever works. And in between, there should be a public agency, the Independent Service Authority, which channels public money, and especially donor money, to the retail providers. So the NGOs become part of a public government system, rather than independent of it.
Оба подхода неразумны. Моё предложение состоит в создании Независимых Инфраструктурных Управлений. Необходимо разбить монопольные функции каждого министерства на три составные. Функции планирования и осуществления политики остаются за министерством. Что касается предоставления услуг на местах – надо использовать любую работоспособную структуру: церковь, НПО, местную общину. Любую, лишь бы дело делали. А в промежутке между этими двумя составляющими – общественная организация под названием Независимое Инфраструктурное Управление. Его задача – направлять потоки общественных средств, и, в особенности, деньги иностранных доноров, тем, кто предоставляет услуги на местах. Тогда НПО станут частью системы управления обществом, вместо того чтобы работать вне нее.
One advantage of that is that you can allocate money coherently. Another is, you can make NGOs accountable. You can use yardstick competition, so they have to compete against each other for the resources. The good NGOs, like Oxfam, are very keen on this idea. They want to have the discipline and accountability. So that's a way to get basic services scaled up. And because the government would be funding it, it would be co-branding these services. So they wouldn't be provided thanks to the United States government and some NGO. They would be co-branded as being done by the post-conflict government, in the country. So, jobs, basic services, finally, clean government.
Одно из преимуществ состоит возможности разумно распределять средства. Другое заключается в том, что НПО станут подотчетными. Можно разработать критерии и ввести конкуренцию так, что им придется состязаться друг с другом за представляемые финансы. Достойные НПО, как например Oxfam, с энтузиазмом поддерживают эту идею. Они – за дисциплину и прозрачность. Вот вам способ кратно поднять качество инфраструктурных услуг. А оттого, что финансировать их будет государство, предоставление услуг будет ассоциироваться с самим государством. Необходимые населению услуги будут предоставляться не благодаря милости США или НПО. Они будут ассоциироваться с деятельностью в стране, с работой постконфликтного правительства. Итак, рабочие места, инфраструктура, и, наконец, транспарентное правительство.
Clean means follow their money. The typical post-conflict government is so short of money that it needs our money just to be on a life-support system. You can't get the basic functions of the state done unless we put money into the core budget of these countries. But, if we put money into the core budget, we know that there aren't the budget systems with integrity that mean that money will be well spent. And if all we do is put money in and close our eyes it's not just that the money is wasted -- that's the least of the problems -- it's that the money is captured. It's captured by the crooks who are at the heart of the political problem. And so inadvertently we empower the people who are the problem.
Транспарентное означает возможность проследить затраты. Как правило, правительство постконфликтного периода задыхается без финансов, настолько, что наши деньги ему необходимы, как кислородная подушка. Государство не сможет осуществлять свои ключевые функции, если мы не будем финансировать бюджет этих стран. Но если мы будем вливать деньги в бюджет, притом, что в этой системе отсутствует правдивость, значит, деньги будут растрачены. А если наши действия сведены к тому, чтобы закачать денег и закрыть глаза, то мы не просто потеряем средства - это наименьшее из зол. Главное же в том, что деньги попадут в грязные руки. Финансы перехватят как раз те негодяи, что стоят у истоков политических проблем. И тогда, мы поневоле усилим власть тех, кто составляет корень проблем.
So building clean government means, yes, provide money to the budget, but also provide a lot of scrutiny, which means a lot of technical assistance that follows the money. Paddy Ashdown, who was the grand high nabob of Bosnia to the United Nations, in his book about his experience, he said, "I realize what I needed was accountants without borders, to follow that money." So that's the -- let me wrap up, this is the package.
Создать транспарентное правительство – это значит: да, наполнить бюджет надо, но надо также и обеспечить тщательный контроль. А это значит, что вслед за финансами надо предоставлять техническое содействие. Paddy Ashdown, который был высокопоставленным представителем Боснии в ООН, в своей книге пишет: «Я теперь понимаю, что на самом деле мне были нужны Бухгалтера-без-границ, для контроля за входящими финансовыми потоками.» Итак, это - позвольте резюмировать. Вот предлагаемый пакет мер.
What's the goal? If we follow this, what would we hope to achieve? That after 10 years, the focus on the construction sector would have produced both jobs and, hence, security -- because young people would have jobs -- and it would have reconstructed the infrastructure. So that's the focus on the construction sector. The focus on the basic service delivery through these independent service authorities would have rescued basic services from their catastrophic levels, and it would have given ordinary people the sense that the government was doing something useful. The emphasis on clean government would have gradually squeezed out the political crooks, because there wouldn't be any money in taking part in the politics. And so gradually the selection, the composition of politicians, would shift from the crooked to the honest. Where would that leave us? Gradually it would shift from a politics of plunder to a politics of hope. Thank you. (Applause)
Какова же цель? На что можно надеяться, если пойти этим путём? На то, что через 10 лет концентрация усилий на строительном секторе создаст как новые рабочие места, так и, как следствие, условия безопасности. Потому что молодые здоровые парни будут иметь работу. Эти меры также приведут к восстановлению инфраструктуры. Вот что даст концентрация усилий на строительстве. А концентрация усилий на инфраструктурных услугах посредством Независимых Инфраструктурных Управлений выведет из катастрофического состояния важнейшие для общества услуги. Одновременно простые люди почувствуют, что правительство делает что-то полезное. Акцент на транспарентности правительства постепенно вытеснит политических авантюристов с арены. Просто потому, что участие в политике не будет приносить доход. И тогда, шаг за шагом, политический ландшафт станет характеризоваться отбором не среди жуликов, а среди людей порядочных. К чему это всё приведёт? Шаг за шагом, произойдет сдвиг от политики разграбления к политике надежды. Благодарю вас. (Аплодисменты)