I'm going to talk about post-conflict recovery and how we might do post-conflict recovery better. The record on post-conflict recovery is not very impressive. 40 percent of all post-conflict situations, historically, have reverted back to conflict within a decade. In fact, they've accounted for half of all civil wars. Why has the record been so poor? Well, the conventional approach to post-conflict situations has rested on, on kind of, three principles.
Vou falar sobre a recuperação pós-conflito e como podemos melhorar a recuperação pós-conflito. O passado da recuperação pós-conflito não impressiona muito. 40 % de todas as situações pós-conflito, historicamente,, traduziram-se em conflitos no prazo de 10 anos. De facto, foram responsáveis por metade de todas as guerras civis. Porque é que o passado tem sido tão fraco? A abordagem convencional a situações pós-conflito assentou, mais ou menos, em três princípios.
The first principle is: it's the politics that matters. So, the first thing that is prioritized is politics. Try and build a political settlement first. And then the second step is to say, "The situation is admittedly dangerous, but only for a short time." So get peacekeepers there, but get them home as soon as possible. So, short-term peacekeepers. And thirdly, what is the exit strategy for the peacekeepers? It's an election. That will produce a legitimate and accountable government.
O primeiro princípio é que o importante é a política. Então a primeira prioridade é dada à política. Tentar construir primeiro uma base política. E depois o segundo passo é dizer: "A situação é reconhecidamente perigosa, mas por um breve período." Portanto, coloquem lá os soldados da paz, mas eles que regressem a casa o mais depressa possível. Portanto, soldados da paz a curto prazo. Em terceiro lugar, qual é a estratégia de saída para os soldados da paz? É uma eleição
So that's the conventional approach. I think that approach denies reality. We see that there is no quick fix. There's certainly no quick security fix. I've tried to look at the risks of reversion to conflict, during our post-conflict decade. And the risks stay high throughout the decade. And they stay high regardless of the political innovations. Does an election produce an accountable and legitimate government? What an election produces is a winner and a loser. And the loser is unreconciled. The reality is that we need to reverse the sequence. It's not the politics first; it's actually the politics last. The politics become easier as the decade progresses if you're building on a foundation of security and economic development -- the rebuilding of prosperity.
que formará um governo legítimo e responsável. É esta a abordagem convencional. Eu acho que essa abordagem renega a realidade. Nós temos visto que não há nenhuma solução rápida. E claro que também não há uma solução rápida e segura. Eu tentei focar-me nos riscos de inversão de conflito durante a nossa década pós-conflito. Os riscos mantêm-se elevados ao longo da década. E mantêm-se elevados independentemente das inovações políticas. Será que uma eleição produz um governo responsável e legítimo? O que a eleição produz é um vencedor e um vencido. E o vencido fica inquieto. A realidade é que precisamos de inverter a sequência. Não é a política que vem primeiro. Na realidade, a política vem em último lugar. A política torna-se mais fácil à medida que a década decorre se se estiver a construir numa base de segurança e desenvolvimento económico. A reconstrução da prosperidade.
Why does the politics get easier? And why is it so difficult initially? Because after years of stagnation and decline, the mentality of politics is that it's a zero-sum game. If the reality is stagnation, I can only go up if you go down. And that doesn't produce a productive politics. And so the mentality has to shift from zero-sum to positive-sum before you can get a productive politics. You can only get positive, that mental shift, if the reality is that prosperity is being built. And in order to build prosperity, we need security in place. So that is what you get when you face reality. But the objective of facing reality is to change reality.
Porque é que a política se torna mais fácil? Porque é que é tão difícil inicialmente? Porque, depois de anos de estagnação e declínio, a mentalidade da política é a de que é um jogo de soma zero. Se a realidade é a estagnação, eu só posso subir, se vocês descerem. E isso não gera uma política produtiva. Então, a mentalidade tem de passar de soma-zero a soma positiva, antes de se conseguir atingir uma política eficaz. Só é possível tornar positiva essa transição mental, se a realidade for que a prosperidade esteja a ser construída. E para construir a prosperidade, precisamos de implantar a segurança. É isso que se obtém quando se encara a realidade. Mas o objetivo de encarar a realidade é mudar a realidade.
And so now let me suggest two complimentary approaches to changing the reality of the situations. The first is to recognize the interdependence of three key actors, who are different actors, and at the moment are uncoordinated. The first actor is the Security Council. The Security Council typically has the responsibility for providing the peacekeepers who build the security. And that needs to be recognized, first of all, that peacekeeping works. It is a cost-effective approach. It does increase security. But it needs to be done long-term. It needs to be a decade-long approach, rather than just a couple of years. That's one actor, the Security Council.
Por agora, vou sugerir duas abordagens complementares, para a mudança da realidade. A primeira é reconhecer a interdependência de três atores-chave, que são atores diferentes, e que, de momento, estão descoordenados. O primeiro ator é o Conselho de Segurança. O Conselho de Segurança, habitualmente, tem a responsabilidade de providenciar os soldados da paz que mantêm a segurança. É preciso reconhecer, antes de mais, que a manutenção da paz funciona. É uma abordagem de custo-benefício. Aumenta realmente a segurança. Mas precisa de ser feita a longo-prazo, uma abordagem que perdure uma década em vez de apenas alguns anos. O Conselho de Segurança é um dos atores.
The second actor, different cast of guys, is the donors. The donors provide post-conflict aid. Typically in the past, the donors have been interested in the first couple of years, and then they got bored. They moved on to some other situation. Post-conflict economic recovery is a slow process. There are no quick processes in economics except decline. You can do that quite fast. (Laughter) So the donors have to stick with this situation for at least a decade.
O segundo ator — uma seleção diferente de pessoas — são os doadores. Os doadores fornecem assistência pós-conflito. Normalmente, no passado, os doadores interessaram-se durante os primeiros anos, e depois aborreceram-se. Passaram para outra situação qualquer. A recuperação económica pós-conflito é um processo lento. Não há processos rápidos na economia, com exceção do declínio. Isso pode ser feito rapidamente. (Risos) Os doadores têm de permanecer nesta situação pelo menos durante 10 anos.
And then the third key actor is the post-conflict government. And there are two key things it's got to do. One is it's got to do economic reform, not fuss about the political constitution. It's got to reform economic policy. Why? Because during conflict economic policy typically deteriorates. Governments snatch short-term opportunities and, by the end of the conflict, the chickens have come home to roost.
E depois, o terceiro ator-chave é o Governo pós-conflito. E há duas coisas-chave que tem que fazer. Uma é que tem de fazer a reforma económica, em vez de queixar-se da constituição política. Tem de reformar a política económica. Porquê? Porque, durante o conflito, a política económica normalmente deteriora-se. Os governos agarram em oportunidades a curto-prazo. E, no fim do conflito, têm de enfrentar as consequências dos seus erros.
So this legacy of conflict is really bad economic policy. So there is a reform agenda, and there is an inclusion agenda. The inclusion agenda doesn't come from elections. Elections produce a loser, who is then excluded. So the inclusion agenda means genuinely bringing people inside the tent. So those three actors. And they are interdependent over a long term. If the Security Council doesn't commit to security over the course of a decade, you don't get the reassurance which produces private investment. If you don't get the policy reform and the aid, you don't get the economic recovery, which is the true exit strategy for the peacekeepers. So we should recognize that interdependence, by formal, mutual commitments. The United Nations actually has a language for these mutual commitments, the recognition of mutual commitments; it's called the language of compact. And so we need a post-conflict compact. The United Nations even has an agency which could broker these compacts; it's called the Peace Building Commission.
Portanto, esta herança de conflito é uma política económica muito má. Há uma agenda de reforma e há uma agenda de inclusão. A agenda de inclusão não tem origem em eleições. As eleições produzem um vencido, que fica excluído. Então a agenda de inclusão significa, genuinamente, trazer pessoas para participar na causa. São estes os três atores. E são interdependentes a longo prazo. Se o Conselho de Segurança não se compromete com a segurança no decurso de 10 anos, não se consegue a garantia que produz o investimento privado. Se não se conseguir a reforma política e a ajuda, não se consegue a recuperação económica, que é a verdadeira saída estratégica para os soldados da paz. Então, nós devíamos reconhecer essa interdependência, através de compromissos mútuos formais. As Nações Unidas até têm uma linguagem própria para o reconhecimento de compromissos mútuos. É a chamada linguagem do "compacto". Assim, precisamos de um pacto pós-conflito. As Nações Unidas até têm uma agência que podia mediar estes pactos. Designa-se por Comissão de Consolidação da Paz.
It would be ideal to have a standard set of norms where, when we got to a post-conflict situation, there was an expectation of these mutual commitments from the three parties. So that's idea one: recognize interdependence. And now let me turn to the second approach, which is complimentary. And that is to focus on a few critical objectives. Typical post-conflict situation is a zoo of different actors with different priorities. And indeed, unfortunately, if you navigate by needs you get a very unfocused agenda, because in these situations, needs are everywhere, but the capacity to implement change is very limited. So we have to be disciplined and focus on things that are critical.
Seria ideal se houvesse um padrão de normas estabelecido, para que, quando surgisse uma situação pós-conflito, houvesse uma expetativa destes compromissos mútuos das três partes. Esta é a primeira ideia. Reconhecer a interdependência. E agora vou voltar à segunda abordagem, que é complementar. Isto é para focar alguns objetivos críticos. A situação habitual do pós-conflito é um zoo de diferentes atores com prioridades diferentes. Infelizmente, se se vaguear ao sabor das necessidades isso resulta numa agenda muito imprecisa, porque, nestas situações, há necessidades por toda a parte. Mas a capacidade para implementar a mudança é muito limitada. Temos de ser disciplinados e focarmo-nos nas coisas que são fundamentais.
And I want to suggest that in the typical post-conflict situation three things are critical. One is jobs. One is improvements in basic services -- especially health, which is a disaster during conflict. So jobs, health, and clean government. Those are the three critical priorities. So I'm going to talk a little about each of them.
Quero sugerir que, numa situação pós-conflito típica, há três coisas fundamentais. Uma, são os empregos. Outra é o melhoramento dos serviços básicos, em especial na saúde, que é um desastre durante o conflito. São os empregos, a saúde e um governo transparente. Estas são as três prioridades fundamentais. Vou falar um pouco sobre cada uma delas.
Jobs. What is a distinctive approach to generating jobs in post-conflict situations? And why are jobs so important? Jobs for whom? Especially jobs for young men. In post-conflict situations, the reason that they so often revert to conflict, is not because elderly women get upset. It's because young men get upset. And why are they upset? Because they have nothing to do. And so we need a process of generating jobs, for ordinary young men, fast. Now, that is difficult. Governments in post-conflict situation often respond by puffing up the civil service. That is not a good idea. It's not sustainable. In fact, you're building a long-term liability by inflating civil service. But getting the private sector to expand is also difficult, because any activity which is open to international trade is basically going to be uncompetitive in a post-conflict situation. These are not environments where you can build export manufacturing.
Empregos. Qual será a abordagem especial para criar empregos em situações pós-conflito? Porque é que os empregos são tão importantes? Empregos para quem? Empregos especialmente para jovens do sexo masculino. Em situações pós-conflito, a razão pela qual se volta com tanta frequência ao conflito, não é porque as senhoras idosas se preocupam. É porque os rapazes se preocupam. Porque é que se preocupam? Porque não têm nada para fazer. Então, precisamos de um processo de criação de empregos, para rapazes vulgares, rapidamente. Ora, isso é difícil. Os governos, numa situação pós-conflito muitas vezes reagem aumentando excessivamente o serviço público. Esta não é uma boa ideia. Não é sustentável. Na realidade, está a criar-se um endividamento de longo prazo através da inflação do serviço público. Mas conseguir que o setor privado se expanda também é difícil. Porque qualquer atividade que esteja aberta ao comércio internacional não vai ser competitiva numa situação pós-conflito. Estes não são ambientes onde se possam criar manufaturas para exportação.
There's one sector which isn't exposed to international trade, and which can generate a lot of jobs, and which is, in any case, a sensible sector to expand, post-conflict, and that is the construction sector. The construction sector has a vital role, obviously, in reconstruction. But typically that sector has withered away during conflict. During conflict people are doing destruction. There isn't any construction going on. And so the sector shrivels away. And then when you try and expand it, because it's shriveled away, you encounter a lot of bottlenecks. Basically, prices soar and crooked politicians then milk the rents from the sector, but it doesn't generate any jobs. And so the policy priority is to break the bottlenecks in expanding the construction sector.
Mas há um setor que não se encontra exposto ao comércio internacional, e que pode criar muitos empregos. E que é, de qualquer modo, um sector razoável para expandir, num pós-conflito. É o setor da construção. O setor da construção tem um papel vital, obviamente, na reconstrução. Mas habitualmente esse sector enfraqueceu durante o conflito. Durante o conflito as pessoas estão a destruir. Não está a ocorrer nenhuma construção. Então o setor vai encolhendo. Depois, quando se tenta expandi-lo, como foi encolhido, encontram-se muitos obstáculos. Basicamente, os preços sobem em flecha e os políticos desonestos recolhem as receitas do setor, mas não criam empregos nenhuns. Assim, a política prioritária é ultrapassar os obstáculos na expansão do setor de construção.
What might the bottlenecks be? Just think what you have to do successfully to build a structure, using a lot of labor. First you need access to land. Often the legal system is broken down so you can't even get access to land. Secondly you need skills, the mundane skills of the construction sector. In post-conflict situations we don't just need Doctors Without Borders, we need Bricklayers Without Borders, to rebuild the skill set. We need firms. The firms have gone away. So we need to encourage the growth of local firms. If we do that, we not only get the jobs, we get the improvements in public infrastructure, the restoration of public infrastructure.
Que obstáculos poderão ser esses? Pensem apenas no que se tem de fazer para se ser bem sucedido na criação de uma estrutura, usando muita mão-de-obra. Primeiro, é necessário acesso a terras. Muitas vezes o sistema legal está quebrado e não se consegue o acesso a terras. Em segundo lugar, são necessárias competências, as competências usuais do setor de construção. Em situações de pós-conflito, não precisamos só de médicos sem fronteiras, precisamos de pedreiros sem fronteiras, para reconstituir o corpo de competências. Precisamos de empresas. As empresas desapareceram. É preciso incentivar o crescimento de empresas locais. Se fizermos isso, não só conseguimos os empregos, como também conseguimos melhoramentos na infraestrutura pública, a restauração da infraestrutura pública.
Let me turn from jobs to the second objective, which is improving basic social services. And to date, there has been a sort of a schizophrenia in the donor community, as to how to build basic services in post-conflict sectors. On the one hand it pays lip service to the idea of rebuild an effective state in the image of Scandinavia in the 1950s. Lets develop line ministries of this, that, and the other, that deliver these services. And it's schizophrenic because in their hearts donors know that's not a realistic agenda, and so what they also do is the total bypass: just fund NGOs.
Vou passar dos empregos para o segundo objetivo, que é melhorar os serviços sociais básicos. Até à data, tem havido uma certa esquizofrenia na comunidade de doadores, quanto a como constituir os serviços básicos nos setores de pós-conflito. Por um lado, são declarações solenes sobre a ideia de reconstruir um estado eficaz à imagem da Escandinávia nos anos 50. Vamos desenvolver ministérios disto, daquilo e daqueloutro, que providenciam estes serviços. E é esquizofrénico porque, no fundo, os doadores sabem que essa não é uma agenda realista. E assim o que também fazem é porem-se totalmente de lado. Financiam apenas ONGs.
Neither of those approaches is sensible. And so what I'd suggest is what I call Independent Service Authorities. It's to split the functions of a monopoly line ministry up into three. The planning function and policy function stays with the ministry; the delivery of services on the ground, you should use whatever works -- churches, NGOs, local communities, whatever works. And in between, there should be a public agency, the Independent Service Authority, which channels public money, and especially donor money, to the retail providers. So the NGOs become part of a public government system, rather than independent of it.
Nenhuma dessas abordagens é sensata. Então, o que eu sugiro é o que eu chamo de Autoridades de Serviço Independentes. Serve para dividir as funções do monopólio ministerial em três. A função de planeamento e a função política mantêm-se no ministério. Para o fornecimento de serviços no terreno deve usar-se o que quer que funcione, igrejas, ONGs, comunidades locais, o que quer que funcione. E no meio, deve haver uma organização pública, a Autoridade de Serviço Independente, que canaliza os fundos públicos, e. em especial, os fundos doados, aos fornecedores de vendas a retalho. As ONGs passam a fazer parte de um sistema de governo público, em vez de serem independentes dele.
One advantage of that is that you can allocate money coherently. Another is, you can make NGOs accountable. You can use yardstick competition, so they have to compete against each other for the resources. The good NGOs, like Oxfam, are very keen on this idea. They want to have the discipline and accountability. So that's a way to get basic services scaled up. And because the government would be funding it, it would be co-branding these services. So they wouldn't be provided thanks to the United States government and some NGO. They would be co-branded as being done by the post-conflict government, in the country. So, jobs, basic services, finally, clean government.
Uma vantagem é poderem distribuir o dinheiro coerentemente. Outra é que pode tornar as ONGs responsáveis. Podem usar critérios de competição. Assim, eles têm de competir uns com os outros pelos recursos. As boas ONGs, como a Oxfam, são bastante apologistas desta ideia. Querem ter disciplina e responsabilidade. Esta é uma maneira de conseguir expandir os serviços básicos. E como seria o governo a financiar, iria co-representar estes serviços. Por isso eles não seriam fornecidos graças ao governo dos EUA e a algumas ONGs, seriam co-representados como sendo realizados pelo governo pós-conflito, no país. Então, trabalhos, serviços básicos, e finalmente, governo transparente.
Clean means follow their money. The typical post-conflict government is so short of money that it needs our money just to be on a life-support system. You can't get the basic functions of the state done unless we put money into the core budget of these countries. But, if we put money into the core budget, we know that there aren't the budget systems with integrity that mean that money will be well spent. And if all we do is put money in and close our eyes it's not just that the money is wasted -- that's the least of the problems -- it's that the money is captured. It's captured by the crooks who are at the heart of the political problem. And so inadvertently we empower the people who are the problem.
Transparente significa seguir o dinheiro. O governo de pós-conflito típico tem tão pouco dinheiro que precisa do nosso dinheiro para se manter apenas num sistema de subsistência. Não se pode estabelecer as funções básicas de um estado se não colocarmos dinheiro no orçamento central destes países. Mas, se colocarmos dinheiro no orçamento central, sabemos que não existem sistemas orçamentais íntegros, que garantam que o dinheiro vai ser bem aplicado. Se colocarmos lá dinheiro e fecharmos os olhos o dinheiro não vai ser apenas desperdiçado, — esse é o menor dos nossos problemas — mas o dinheiro vai ser intercetado. É intercetado pelos intrujões que estão no coração do problema político. Então, inadvertidamente, delegamos nas pessoas que são o problema.
So building clean government means, yes, provide money to the budget, but also provide a lot of scrutiny, which means a lot of technical assistance that follows the money. Paddy Ashdown, who was the grand high nabob of Bosnia to the United Nations, in his book about his experience, he said, "I realize what I needed was accountants without borders, to follow that money." So that's the -- let me wrap up, this is the package.
Então, construir um governo transparente significa providenciar dinheiro para o orçamento. Mas também providenciar muita fiscalização o que significa muita ajuda técnica que acompanhe o dinheiro. Paddy Ashdown, que foi o grande senhor da Bósnia nas Nações Unidas, disse, no seu livro sobre a sua experiência: "Apercebi-me de que precisava "de contabilistas sem fronteiras, "para seguir esse dinheiro." Vou resumir: este é o pacote.
What's the goal? If we follow this, what would we hope to achieve? That after 10 years, the focus on the construction sector would have produced both jobs and, hence, security -- because young people would have jobs -- and it would have reconstructed the infrastructure. So that's the focus on the construction sector. The focus on the basic service delivery through these independent service authorities would have rescued basic services from their catastrophic levels, and it would have given ordinary people the sense that the government was doing something useful. The emphasis on clean government would have gradually squeezed out the political crooks, because there wouldn't be any money in taking part in the politics. And so gradually the selection, the composition of politicians, would shift from the crooked to the honest. Where would that leave us? Gradually it would shift from a politics of plunder to a politics of hope. Thank you. (Applause)
Qual é o objetivo? Se seguirmos este critério o que esperaríamos alcançar? Que ao fim de 10 anos, o foco no sector da construção teria produzido empregos e, por conseguinte, segurança. Porque os jovens teriam empregos. E isso teria reconstruido as infraestruturas. Esse é o foco no setor da construção. O foco na prestação de serviço básico através destas autoridades de serviço independentes teria recuperado os serviços básicos dos seus níveis catastróficos. E teria transmitido às pessoas comuns o sentimento de que o governo estava a fazer alguma coisa útil. A ênfase no governo transparente teria gradualmente forçado os políticos intrujões a sair. Porque não haveria dinheiro por participar na política. E assim gradualmente a seleção, a composição de políticos, passaria de desonestos para honestos. Em que ponto isso nos deixaria? Gradualmente mudaria de uma política de saque para uma política de esperança. Obrigado. Obrigado.