I'm going to talk about post-conflict recovery and how we might do post-conflict recovery better. The record on post-conflict recovery is not very impressive. 40 percent of all post-conflict situations, historically, have reverted back to conflict within a decade. In fact, they've accounted for half of all civil wars. Why has the record been so poor? Well, the conventional approach to post-conflict situations has rested on, on kind of, three principles.
Będę mówił o odrabianiu strat powstałych na skutek konfliktu i o tym, jak moglibyśmy lepiej sobie radzić z odbudową państw po konflikcie. Historia powojennej rekonstrukcji nie jest zbyt imponująca. W 40 procentach wszystkich przypadków, historycznie patrząc, konflikt powraca przed upływem dekady. W gruncie rzeczy stąd bierze się połowa wszystkich wojen domowych. Dlaczego tak słabo to wygląda? No cóż, konwencjonalne podejście do sytuacji po konflikcie opiera się tak jakby na trzech zasadach.
The first principle is: it's the politics that matters. So, the first thing that is prioritized is politics. Try and build a political settlement first. And then the second step is to say, "The situation is admittedly dangerous, but only for a short time." So get peacekeepers there, but get them home as soon as possible. So, short-term peacekeepers. And thirdly, what is the exit strategy for the peacekeepers? It's an election. That will produce a legitimate and accountable government.
Pierwsza zasada jest taka, że najważniejsza jest polityka. Zatem pierwszą rzeczą traktowaną priorytetowo jest polityka. Najpierw jest próba zbudowania ośrodka politycznego. Potem drugi krok to stwierdzenie: „Trzeba przyznać, że sytuacja jest groźna, ale to chwilowe.” Zatem sprowadza się tam siły pokojowe tylko po to, żeby je szybko odesłać do domu. Więc mamy tymczasowe siły pokojowe. I trzecia rzecz, jak wygląda strategia wyjścia sił pokojowych? Organizuje się wybory. One mają wyłonić legalny i rozliczalny rząd.
So that's the conventional approach. I think that approach denies reality. We see that there is no quick fix. There's certainly no quick security fix. I've tried to look at the risks of reversion to conflict, during our post-conflict decade. And the risks stay high throughout the decade. And they stay high regardless of the political innovations. Does an election produce an accountable and legitimate government? What an election produces is a winner and a loser. And the loser is unreconciled. The reality is that we need to reverse the sequence. It's not the politics first; it's actually the politics last. The politics become easier as the decade progresses if you're building on a foundation of security and economic development -- the rebuilding of prosperity.
Tak wygląda podejście tradycyjne. Uważam, że takie podejście zaprzecza rzeczywistości. Widzimy, że nie ma żadnego cudownego sposobu. Z pewnością nie ma cudownego sposobu na bezpieczeństwo kraju. Starałem się przyjrzeć ryzyku powrotu do konfliktu w trakcie naszej dekady po konflikcie. Ryzyko utrzymuje się na wysokim poziomie przez całą dekadę. I pozostaje wysokie bez względu na innowacje polityczne. Czy wybory wyłaniają prawowity i rozliczalny rząd? Rezultatem wyborów jest zwycięzca i przegrany. A przegrany jest niepogodzony ze swą przegraną. Prawda jest taka, że musimy odwrócić kolejność. Polityka nie może być na pierwszym miejscu; polityka jest tak naprawdę ostatnią rzeczą. Z upływem dekady polityka staje się łatwiejsza, jeśli buduje się na fundamentach bezpieczeństwa i rozwoju gospodarczego. Odbudowania dobrej koniunktury.
Why does the politics get easier? And why is it so difficult initially? Because after years of stagnation and decline, the mentality of politics is that it's a zero-sum game. If the reality is stagnation, I can only go up if you go down. And that doesn't produce a productive politics. And so the mentality has to shift from zero-sum to positive-sum before you can get a productive politics. You can only get positive, that mental shift, if the reality is that prosperity is being built. And in order to build prosperity, we need security in place. So that is what you get when you face reality. But the objective of facing reality is to change reality.
Dlaczego polityka staje się łatwiejsza? Dlaczego na początku jest taka trudna? Ponieważ po latach stagnacji i upadku mentalność polityki jest taka, że to jest gra o sumie zerowej. Jeśli rzeczywistość to stagnacja, ja mogę iść do góry tylko wtedy, jeśli ty pójdziesz w dół. A to nie tworzy owocnej polityki. Zatem mentalność musi przesunąć się z sumy zerowej na sumę dodatnią, aby powstała szansa na owocną politykę. Takie pozytywne przestawienie mentalne da się uzyskać, jeśli realia ekonomiczne to budowanie dobrej koniunktury. Żeby zbudować dobrą koniunkturę, potrzebujemy sprawnie działającego systemu bezpieczeństwa. Tak to wygląda, jeśli przyjrzeć się faktom. Lecz celem przyjrzenia się rzeczywistości jest zmiana rzeczywistości.
And so now let me suggest two complimentary approaches to changing the reality of the situations. The first is to recognize the interdependence of three key actors, who are different actors, and at the moment are uncoordinated. The first actor is the Security Council. The Security Council typically has the responsibility for providing the peacekeepers who build the security. And that needs to be recognized, first of all, that peacekeeping works. It is a cost-effective approach. It does increase security. But it needs to be done long-term. It needs to be a decade-long approach, rather than just a couple of years. That's one actor, the Security Council.
Pozwólcie zatem, że zaproponuję dwa uzupełniające się podejścia prowadzące do zmiany istniejących realiów. Pierwsze to rozpoznać współzależność trzech kluczowych uczestników, którzy się bardzo różnią i obecnie ich działania są nieskoordynowane. Pierwszy uczestnik procesu odbudowy to rada bezpieczeństwa. Rada bezpieczeństwa jest zwykle odpowiedzialna za sprowadzenie sił pokojowych, które budują bezpieczeństwo. Należy uznać za fakt, i to bezsporny, że utrzymanie pokoju przy pomocy oddziałów sił pokojowych działa. Jest to metoda opłacalna. Rzeczywiście zwiększa bezpieczeństwo. Ale takie działania trzeba prowadzić długoterminowo. Muszą one trwać całą dekadę a nie zaledwie kilka lat. To jeden uczestnik, rada bezpieczeństwa.
The second actor, different cast of guys, is the donors. The donors provide post-conflict aid. Typically in the past, the donors have been interested in the first couple of years, and then they got bored. They moved on to some other situation. Post-conflict economic recovery is a slow process. There are no quick processes in economics except decline. You can do that quite fast. (Laughter) So the donors have to stick with this situation for at least a decade.
Drugi uczestnik, inna obsada, to donatorzy. Donatorzy zapewniają pomoc po konflikcie. Zazwyczaj do tej pory donatorzy interesowali się przez pierwsze kilka lat a potem zaczynało im się nudzić. Przechodzili do jakiejś następnej sytuacji. Odbudowa gospodarki po konflikcie jest procesem powolnym. W ekonomii nie ma szybkich procesów za wyjątkiem spadku. To da się zrobić całkiem szybko. (Śmiech) Czyli donatorzy muszą wytrwać w konkretnej sytuacji przez co najmniej dekadę.
And then the third key actor is the post-conflict government. And there are two key things it's got to do. One is it's got to do economic reform, not fuss about the political constitution. It's got to reform economic policy. Why? Because during conflict economic policy typically deteriorates. Governments snatch short-term opportunities and, by the end of the conflict, the chickens have come home to roost.
I jeszcze trzeci kluczowy uczestnik, czyli rząd w warunkach po konflikcie. Musi on zrobić dwie bardzo ważne rzeczy. Jedna to przeprowadzenie reformy gospodarczej, a nie robienie zamieszania wokół konstytucji politycznej. Rząd musi zreformować politykę gospodarczą. Dlaczego? Ponieważ podczas konfliktu zwykle pogarsza się polityka gospodarcza. Rządy łapią krótkoterminowe okazje. A kiedy konflikt się kończy, muszą wypić piwo, którego sobie nawarzyły.
So this legacy of conflict is really bad economic policy. So there is a reform agenda, and there is an inclusion agenda. The inclusion agenda doesn't come from elections. Elections produce a loser, who is then excluded. So the inclusion agenda means genuinely bringing people inside the tent. So those three actors. And they are interdependent over a long term. If the Security Council doesn't commit to security over the course of a decade, you don't get the reassurance which produces private investment. If you don't get the policy reform and the aid, you don't get the economic recovery, which is the true exit strategy for the peacekeepers. So we should recognize that interdependence, by formal, mutual commitments. The United Nations actually has a language for these mutual commitments, the recognition of mutual commitments; it's called the language of compact. And so we need a post-conflict compact. The United Nations even has an agency which could broker these compacts; it's called the Peace Building Commission.
Zatem spuścizną po konflikcie jest fatalna polityka ekonomiczna. Czyli mamy program reform i program inkluzji. Program inkluzji nie jest wynikiem wyborów. Wybory wyłaniają przegranego, którego w efekcie spotyka wykluczenie. Program inkluzji oznacza autentyczne włączanie ludzi w działania na rzecz osiągnięcia wspólnego celu. Więc tych troje uczestników. Są oni wzajemnie od siebie zależni w perspektywie długofalowej. Jeśli rada bezpieczeństwa nie zrobi czegoś w kwestii bezpieczeństwa w przeciągu dekady, nie stworzy się gwarancji, które sprowadzą prywatnych inwestorów. Jeśli nie stworzy się polityki reform i pomocy, nie ma odnowy gospodarczej, która jest prawdziwą strategią wyjścia dla sił pokojowych. Powinniśmy rozpoznać tę współzależność stwarzając wzajemne formalne zobowiązania. Prawdę mówiąc Organizacja Narodów Zjednoczonych ma już język, który może wyrazić wzajemne zobowiązania, uznać te wzajemne zobowiązania. Jest to język porozumienia. Tak więc potrzebujemy porozumienia po konflikcie. Organizacja Narodów Zjednoczonych ma nawet agencję, która mogłaby te porozumienia negocjować. Jest to Komisja Budowania Pokoju.
It would be ideal to have a standard set of norms where, when we got to a post-conflict situation, there was an expectation of these mutual commitments from the three parties. So that's idea one: recognize interdependence. And now let me turn to the second approach, which is complimentary. And that is to focus on a few critical objectives. Typical post-conflict situation is a zoo of different actors with different priorities. And indeed, unfortunately, if you navigate by needs you get a very unfocused agenda, because in these situations, needs are everywhere, but the capacity to implement change is very limited. So we have to be disciplined and focus on things that are critical.
Idealnie byłoby mieć standardowy zestaw norm, które w sytuacji po konflikcie, byłyby oczywistym rozwiązaniem wzajemnych zobowiązań tych trzech powiązanych ze sobą partnerów. To jest jeden pomysł. Rozpoznać współzależność. Teraz pozwólcie, że zajmę się drugim sposobem, który uzupełnia ten poprzedni. Chodzi o skupienie się na kilku najważniejszych celach. Typowa sytuacja po konflikcie to zoo z różnymi uczestnikami o różnych priorytetach. I niestety faktycznie, jeśli kierować się potrzebami, wychodzi z tego bardzo rozregulowany program. Ponieważ w takich sytuacjach potrzeby są wszędzie. Lecz możliwości wprowadzania zmian są bardzo ograniczone. Dlatego musimy być zdyscyplinowani i skoncentrować się na rzeczach, które są ważne.
And I want to suggest that in the typical post-conflict situation three things are critical. One is jobs. One is improvements in basic services -- especially health, which is a disaster during conflict. So jobs, health, and clean government. Those are the three critical priorities. So I'm going to talk a little about each of them.
Chcę zasugerować, że w typowej sytuacji po konflikcie trzy rzeczy są ważne. Jedna to miejsca pracy. Kolejna to polepszenie działania podstawowych instytucji użyteczności publicznej. Zwłaszcza opieki zdrowotnej, która podczas konfliktu jest katastrofalna. Tak więc praca, zdrowie i nieposzlakowany rząd. To są trzy decydujące priorytety. Opowiem trochę o każdym z nich.
Jobs. What is a distinctive approach to generating jobs in post-conflict situations? And why are jobs so important? Jobs for whom? Especially jobs for young men. In post-conflict situations, the reason that they so often revert to conflict, is not because elderly women get upset. It's because young men get upset. And why are they upset? Because they have nothing to do. And so we need a process of generating jobs, for ordinary young men, fast. Now, that is difficult. Governments in post-conflict situation often respond by puffing up the civil service. That is not a good idea. It's not sustainable. In fact, you're building a long-term liability by inflating civil service. But getting the private sector to expand is also difficult, because any activity which is open to international trade is basically going to be uncompetitive in a post-conflict situation. These are not environments where you can build export manufacturing.
Miejsca pracy. Jakie jest indywidualne podejście do tworzenia miejsc pracy w sytuacjach po konflikcie? Dlaczego miejsca pracy są takie ważne? Dla kogo te miejsca pracy? Zwłaszcza dla młodych mężczyzn. W sytuacjach po konflikcie powodem, dla którego konflikt tak często wraca, nie jest to, że starsze panie zaczynają się wkurzać. To młodzi mężczyźni się denerwują. Dlaczego się denerwują? Ponieważ nie mają nic do roboty. Zatem potrzebny jest proces tworzenia miejsc pracy, dla przeciętnego młodego mężczyzny, i to szybko. Owszem, jest to trudne. Rządy w sytuacjach po konflikcie często reagują rozdymając służbę cywilną. To nie jest dobry pomysł. Nie da się tego utrzymać. W gruncie rzeczy na długie lata buduje się ciężar finansowy rozdymując służbę cywilną. Ale rozwinięcie sektora prywatnego jest również trudne. Ponieważ żadne działanie otwarte na handel międzynarodowy tak naprawdę nie będzie konkurencyjne w kraju po konflikcie. To nie są warunki, w jakich można budować produkcję na eksport.
There's one sector which isn't exposed to international trade, and which can generate a lot of jobs, and which is, in any case, a sensible sector to expand, post-conflict, and that is the construction sector. The construction sector has a vital role, obviously, in reconstruction. But typically that sector has withered away during conflict. During conflict people are doing destruction. There isn't any construction going on. And so the sector shrivels away. And then when you try and expand it, because it's shriveled away, you encounter a lot of bottlenecks. Basically, prices soar and crooked politicians then milk the rents from the sector, but it doesn't generate any jobs. And so the policy priority is to break the bottlenecks in expanding the construction sector.
Istnieje jeden sektor, który nie jest powiązany z międzynarodowym handlem, a który może stworzyć wiele miejsc pracy. I który zresztą jest praktycznym sektorem, który warto po konflikcie rozwinąć. Jest to sektor budowlany. Sektor budownictwa pełni ważną rolę, rzecz jasna, w odbudowie. Ale zwykle ten sektor obumiera podczas konfliktu. Podczas konfliktu ludzie zajmują się niszczeniem. Niczego się nie buduje. I tak ten sektor zanika. A potem kiedy próbuje się go rozbudować, ponieważ zmarniał, wszędzie natykasz się na przeszkody. Zasadniczo ceny gwałtownie rosną a szemrani politycy doją wtedy zyski z sektora. Ale to nie tworzy miejsc pracy. Tak więc priorytetem polityki jest przełamać blokady na drodze rozwoju sektora budowlanego.
What might the bottlenecks be? Just think what you have to do successfully to build a structure, using a lot of labor. First you need access to land. Often the legal system is broken down so you can't even get access to land. Secondly you need skills, the mundane skills of the construction sector. In post-conflict situations we don't just need Doctors Without Borders, we need Bricklayers Without Borders, to rebuild the skill set. We need firms. The firms have gone away. So we need to encourage the growth of local firms. If we do that, we not only get the jobs, we get the improvements in public infrastructure, the restoration of public infrastructure.
Z jakimi blokadami możemy mieć do czynienia? Wystarczy pomyśleć co trzeba zrobić, żeby z powodzeniem zbudować obiekt, wykorzystując dużo siły roboczej. Po pierwsze potrzebujesz dostępu do ziemi. Często system prawny jest zniszczony, więc nawet nie możesz uzyskać dostępu do ziemi. Po drugie potrzebujesz kwalifikacji, przyziemnych umiejętności sektora budowlanego. W sytuacjach po konflikcie nie potrzebujemy jedynie lekarzy bez granic, potrzebujemy murarzy bez granic, żeby odbudować posiadane kwalifikacje. Potrzebujemy firm. Firmy się wyniosły. Musimy zachęcić lokalne firmy do rozwoju. Jeśli to zrobimy, nie tylko zdobędziemy miejsca pracy ale uzyskamy poprawę publicznej infrastruktury, odbudowę publicznej infrastruktury.
Let me turn from jobs to the second objective, which is improving basic social services. And to date, there has been a sort of a schizophrenia in the donor community, as to how to build basic services in post-conflict sectors. On the one hand it pays lip service to the idea of rebuild an effective state in the image of Scandinavia in the 1950s. Lets develop line ministries of this, that, and the other, that deliver these services. And it's schizophrenic because in their hearts donors know that's not a realistic agenda, and so what they also do is the total bypass: just fund NGOs.
Pozwólcie, że przejdę od miejsc pracy do drugiego celu, którym jest poprawa podstawowych usług socjalnych. Do dziś panuje coś w rodzaju schizofrenii w społeczności donatorów, odnośnie tego jak budować podstawowe usługi socjalne na obszarach po konflikcie. Z jednej strony opłaca się udzielać nieszczerego poparcia idei odbudowy efektywnego państwa, na wzór Skandynawii w latach 1950. Rozbudujmy ministerstwa tego, tamtego i owego, które te usługi zapewniają. Jest to schizofreniczne, ponieważ w głębi duszy donatorzy wiedzą, że to nie jest realistyczny program. Tak więc to co robią to jest również totalny unik. Po prostu sponsorują organizacje pozarządowe.
Neither of those approaches is sensible. And so what I'd suggest is what I call Independent Service Authorities. It's to split the functions of a monopoly line ministry up into three. The planning function and policy function stays with the ministry; the delivery of services on the ground, you should use whatever works -- churches, NGOs, local communities, whatever works. And in between, there should be a public agency, the Independent Service Authority, which channels public money, and especially donor money, to the retail providers. So the NGOs become part of a public government system, rather than independent of it.
Żadne takie podejście nie jest rozsądne. To co ja bym zasugerował to coś, co nazywam Niezależnymi Służbami Rządzącymi. Po to, żeby rozbić funkcje odpowiedniego ministerstwa monopolisty na trzy. Funkcja planowania i funkcja polityki zostaje w ministerstwie. Żeby zapewnić usługi socjalne na miejscu powinno zastosować się to, co się sprawdza, kościoły, organizacje pozarządowe, społeczności lokalne. Cokolwiek działa. A jednocześnie powinna istnieć agencja publiczna, Niezależne Służby Rządzące, które zajmą się dystrybucją pieniędzy publicznych, a zwłaszcza pieniędzy od donatorów, do podmiotów detalicznych. Organizacje pozarządowe stają się w ten sposób częścią publicznego systemu rządów, a nie czymś zupełnie oddzielnym.
One advantage of that is that you can allocate money coherently. Another is, you can make NGOs accountable. You can use yardstick competition, so they have to compete against each other for the resources. The good NGOs, like Oxfam, are very keen on this idea. They want to have the discipline and accountability. So that's a way to get basic services scaled up. And because the government would be funding it, it would be co-branding these services. So they wouldn't be provided thanks to the United States government and some NGO. They would be co-branded as being done by the post-conflict government, in the country. So, jobs, basic services, finally, clean government.
Zaletą tego jest to, że można logicznie przydzielać pieniądze. Kolejna to, że NGO są wtedy obowiązane do rozliczania się. Można zastosować uczciwą konkurencję. Żeby musiały rywalizować ze sobą o środki. Dobre organizacje pozarządowe, takie jak Oxfam, popierają ten pomysł. Chcą mieć dyscyplinę i przejrzystość finansową. To sposób, żeby rozszerzyć podstawowe usługi socjalne. A ponieważ finansowałby to rząd, rząd również firmowałby tę pomoc. Tak, że nie byłaby ona dostępna dzięki rządowi Stanów Zjednoczonych i jakiejś organizacji pozarządowej. Byłaby ona współ-firmowana jako działanie prowadzone przez rząd po konflikcie, w danym kraju. Czyli miejsca pracy, podstawowe usługi socjalne, i na koniec czysty rząd.
Clean means follow their money. The typical post-conflict government is so short of money that it needs our money just to be on a life-support system. You can't get the basic functions of the state done unless we put money into the core budget of these countries. But, if we put money into the core budget, we know that there aren't the budget systems with integrity that mean that money will be well spent. And if all we do is put money in and close our eyes it's not just that the money is wasted -- that's the least of the problems -- it's that the money is captured. It's captured by the crooks who are at the heart of the political problem. And so inadvertently we empower the people who are the problem.
Czysty oznacza przejrzystość finansową. Typowy rząd po-konfliktowy ma tak mało pieniędzy, że potrzebuje naszych pieniędzy, po to żeby w ogóle utrzymać się przy życiu. Nie da się spełnić podstawowych funkcji państwa jeśli nie włożymy pieniędzy do podstawowego budżetu tych krajów. Ale jeśli włożymy pieniądze do podstawowego budżetu wiemy, że nie istnieją uczciwe systemy budżetowe, gwarantujące, że pieniądze zostaną dobrze wydane. Jeśli tylko włożymy pieniądze i zamkniemy oczy, to nie tylko są to zmarnowane pieniądze, to jeszcze najmniejszy problem, to pieniądze przechwycone. Przechwycone przez oszustów, którzy są źródłem problemów politycznych. I tym samym niechcący dajemy władzę ludziom, którzy są głównym problemem.
So building clean government means, yes, provide money to the budget, but also provide a lot of scrutiny, which means a lot of technical assistance that follows the money. Paddy Ashdown, who was the grand high nabob of Bosnia to the United Nations, in his book about his experience, he said, "I realize what I needed was accountants without borders, to follow that money." So that's the -- let me wrap up, this is the package.
Budowanie czystego rządu oznacza, tak, zapewnić pieniądze na budżet. Ale również zapewnić duży nadzór. Co oznacza mnóstwo pomocy technicznej, która idzie za pieniędzmi. Paddy Ashdown, który był Wysokim Przedstawicielem dla Bośni i Hercegowiny z ramienia Organizacji Narodów Zjednoczonych, w książce o swoich doświadczeniach powiedział: „Zdałem sobie sprawę, że tym czego potrzebowałem byli księgowi bez granic, którzy by śledzili te pieniądze.” Więc to -- pozwólcie, że podsumuję, to jest cały pakiet.
What's the goal? If we follow this, what would we hope to achieve? That after 10 years, the focus on the construction sector would have produced both jobs and, hence, security -- because young people would have jobs -- and it would have reconstructed the infrastructure. So that's the focus on the construction sector. The focus on the basic service delivery through these independent service authorities would have rescued basic services from their catastrophic levels, and it would have given ordinary people the sense that the government was doing something useful. The emphasis on clean government would have gradually squeezed out the political crooks, because there wouldn't be any money in taking part in the politics. And so gradually the selection, the composition of politicians, would shift from the crooked to the honest. Where would that leave us? Gradually it would shift from a politics of plunder to a politics of hope. Thank you. (Applause)
Co jest celem? Na jakie osiągnięcia możemy liczyć, jeśli tak zrobimy? Otóż po 10 latach skoncentrowanie się na sektorze budowlanym przyniosłoby zarówno miejsca pracy, jak i, w związku z tym, bezpieczeństwo. Ponieważ młodzi ludzie mieliby pracę. A to odbudowałoby infrastrukturę. Więc jest nacisk na sektor budowlany. Nacisk na dostarczenie podstawowych usług socjalnych i komunalnych poprzez te niezależne służby rządzące uratowałby podstawowe usługi od katastrofy. I dałby zwykłym ludziom poczucie, że rząd robi coś pożytecznego. Nacisk na czysty rząd stopniowo wyparłby politycznych oszustów. Ponieważ nie byłoby pieniędzy za udzielanie się w polityce. I stopniowo selekcja, skład osobowy rządzących sił politycznych zmieniłby się z nieuczciwego na uczciwy. Co by nam to dało? Stopniowo nastąpiłoby przejście od polityki rabunkowej do polityki nadziei. Dziękuję. (Brawa)