I'm going to talk about post-conflict recovery and how we might do post-conflict recovery better. The record on post-conflict recovery is not very impressive. 40 percent of all post-conflict situations, historically, have reverted back to conflict within a decade. In fact, they've accounted for half of all civil wars. Why has the record been so poor? Well, the conventional approach to post-conflict situations has rested on, on kind of, three principles.
Parlerò di risanamento post-bellico, e di come potremmo renderlo più efficace. I dati sugli scenari postbellici non sono molto entusiasmanti. Nel 40 per cento di tutti gli scenari postbellici, storicamente, una nuova guerra è esplosa dopo meno di dieci anni. In effetti, è lì che si è combattuta metà delle guerre civili. Perché il risultato è così deludente? Beh, l'approccio convenzionale agli scenari post-bellici si è basato, per così dire, su tre principi.
The first principle is: it's the politics that matters. So, the first thing that is prioritized is politics. Try and build a political settlement first. And then the second step is to say, "The situation is admittedly dangerous, but only for a short time." So get peacekeepers there, but get them home as soon as possible. So, short-term peacekeepers. And thirdly, what is the exit strategy for the peacekeepers? It's an election. That will produce a legitimate and accountable government.
Il primo principio è il "primato della politica". La politica è considerata prioritaria. Per prima cosa, si cerca di fondare una base politica. Poi il secondo passo è dire, "La situazione è sì pericolosa, ma solo per un tempo limitato." Mandate quindi le forze di pace, ma fatele tornare a casa più in fretta possibile." Forze di pace di breve periodo, dunque. E in terzo luogo, qual è l'exit strategy di queste forze di pace? È un'elezione, che produrrà un governo legittimo ed affidabile.
So that's the conventional approach. I think that approach denies reality. We see that there is no quick fix. There's certainly no quick security fix. I've tried to look at the risks of reversion to conflict, during our post-conflict decade. And the risks stay high throughout the decade. And they stay high regardless of the political innovations. Does an election produce an accountable and legitimate government? What an election produces is a winner and a loser. And the loser is unreconciled. The reality is that we need to reverse the sequence. It's not the politics first; it's actually the politics last. The politics become easier as the decade progresses if you're building on a foundation of security and economic development -- the rebuilding of prosperity.
Questo è l'approccio convenzionale. E penso che un tale approccio neghi la realtà. Non esistono soluzioni rapide. Non certo per la sicurezza: ho cercato di studiare i rischi di un ritorno al conflitto, durante la decade post-conflittuale, e in tutta la decade il rischio rimane alto, a prescindere dalle novità del quadro politico. E' poi vero che le elezioni producono un governo legittimo e affidabile? Ciò che le elezioni producono è un vincitore ed un perdente. E il perdente è incompatibile con il vincitore. In realtà dobbiamo invertire la sequenza. La politica non è il primo, ma l'ultimo problema da affrontare. Man mano che la decade scorre, governare diventa sempre più semplice, se puoi contare su solide basi quanto a sicurezza e sviluppo economico, se cioè la prosperità si sta ricostruendo.
Why does the politics get easier? And why is it so difficult initially? Because after years of stagnation and decline, the mentality of politics is that it's a zero-sum game. If the reality is stagnation, I can only go up if you go down. And that doesn't produce a productive politics. And so the mentality has to shift from zero-sum to positive-sum before you can get a productive politics. You can only get positive, that mental shift, if the reality is that prosperity is being built. And in order to build prosperity, we need security in place. So that is what you get when you face reality. But the objective of facing reality is to change reality.
Perché la politica diventa più semplice? E perché è così difficile, inizialmente? Perché dopo anni di stagnazione e declino, la mentalità dei politici è quella del gioco a somma zero. Quando l'economia è ferma, posso vincere solo se tu perdi. E questo non genera una politica produttiva. La mentalità deve quindi passare dalla somma zero alla somma positiva, prima di ottenere una politica efficace. E solo la prosperità permette di ottenere questo cambio di schema mentale. E per generare prosperità, ci vuole la sicurezza. Ecco cosa ottieni, affrontando la realtà. Ma l'obiettivo dell'affrontare la realtà è di cambiarla.
And so now let me suggest two complimentary approaches to changing the reality of the situations. The first is to recognize the interdependence of three key actors, who are different actors, and at the moment are uncoordinated. The first actor is the Security Council. The Security Council typically has the responsibility for providing the peacekeepers who build the security. And that needs to be recognized, first of all, that peacekeeping works. It is a cost-effective approach. It does increase security. But it needs to be done long-term. It needs to be a decade-long approach, rather than just a couple of years. That's one actor, the Security Council.
Lasciate quindi che vi suggerisca due approcci complementari per cambiare la realtà delle situazioni. Il primo è di riconoscere l'interdipendenza di tre attori chiave, che sono distinti e, al momento, scoordinati. Il primo è il Consiglio di Sicurezza. Tipicamente, il Consiglio di Sicurezza ha la responsabilità di fornire forze di pace che riportino la sicurezza. E bisogna subito riconoscere prima di tutto, che il peacekeeping funziona. Vale quel che costa. Aumenta la sicurezza. Ma ha bisogno di essere organizzato a lungo termine. L'approccio deve essere decennale, più che biennale. E il Consiglio di Sicurezza è uno.
The second actor, different cast of guys, is the donors. The donors provide post-conflict aid. Typically in the past, the donors have been interested in the first couple of years, and then they got bored. They moved on to some other situation. Post-conflict economic recovery is a slow process. There are no quick processes in economics except decline. You can do that quite fast. (Laughter) So the donors have to stick with this situation for at least a decade.
La seconda parte sociale è composta da gente molto diversa, i donatori. I donatori forniscono aiuto post-bellico. Tipicamente, in passato, i donatori si interessavano ad una data causa per un paio di anni, poi si annoiavano, e passavano a qualche altra causa. Ma la ricostruzione economica post-bellica è un processo lento. Non ci sono processi rapidi, in economia, tranne forse il declino. Quello sì, può manifestarsi in fretta. (Risate) I donatori, quindi, devono dedicarsi alla causa per almeno un decennio.
And then the third key actor is the post-conflict government. And there are two key things it's got to do. One is it's got to do economic reform, not fuss about the political constitution. It's got to reform economic policy. Why? Because during conflict economic policy typically deteriorates. Governments snatch short-term opportunities and, by the end of the conflict, the chickens have come home to roost.
E infine, la terza parte sociale chiave è il governo post-bellico. I suoi compiti chiave sono due. Uno è quello di fare riforme economiche, più che parlare di costituzione politica. Deve riformare la politica economica. Perché? Perché durante un conflitto, di norma, la politica economica si deteriora. I governi si aggrappano a progetti di breve periodo. E alla fine del conflitto, i nodi vengono al pettine.
So this legacy of conflict is really bad economic policy. So there is a reform agenda, and there is an inclusion agenda. The inclusion agenda doesn't come from elections. Elections produce a loser, who is then excluded. So the inclusion agenda means genuinely bringing people inside the tent. So those three actors. And they are interdependent over a long term. If the Security Council doesn't commit to security over the course of a decade, you don't get the reassurance which produces private investment. If you don't get the policy reform and the aid, you don't get the economic recovery, which is the true exit strategy for the peacekeepers. So we should recognize that interdependence, by formal, mutual commitments. The United Nations actually has a language for these mutual commitments, the recognition of mutual commitments; it's called the language of compact. And so we need a post-conflict compact. The United Nations even has an agency which could broker these compacts; it's called the Peace Building Commission.
L'eredità di un conflitto, quindi, è una pessima politica economica. C'è quindi un'agenda delle riforme, e un'agenda dell'inclusione. E l'agenda dell'inclusione non nasce dalle elezioni. Le elezioni producono un perdente, che viene escluso. L'agenda dell'inclusione ha quindi lo scopo opposto di portare la gente "dentro la tenda." Tre parti sociali, dunque, che diventano interdipendenti nel lungo periodo. Se il Consiglio di Sicurezza non si impegna sulla sicurezza durante quel decennio, non si genera quella fiducia che attira gli investimenti privati. Senza la riforma della politica e gli aiuti, non ottieni la ripresa economica, che è la vera exit strategy per le forze di pace. Dovremmo quindi riconoscere questa interdipendenza, attraverso impegni formali, reciproci. Le Nazioni Unite in realtà hanno un termine, per questi riconoscimenti di impegni reciproci. Si chiamano compact ("Patti"). Serve un patto post-bellico. C'è persino un'agenzia ONU che potrebbe stipulare questi patti. È la Commissione per il Peace Building.
It would be ideal to have a standard set of norms where, when we got to a post-conflict situation, there was an expectation of these mutual commitments from the three parties. So that's idea one: recognize interdependence. And now let me turn to the second approach, which is complimentary. And that is to focus on a few critical objectives. Typical post-conflict situation is a zoo of different actors with different priorities. And indeed, unfortunately, if you navigate by needs you get a very unfocused agenda, because in these situations, needs are everywhere, but the capacity to implement change is very limited. So we have to be disciplined and focus on things that are critical.
L'ideale sarebbe avere un set standard di norme tale per cui, quando si arriva in una situazione post-bellica, tutti si aspettano che le tre parti giungano a stringere impegni reciproci. Questa, dunque, è una prima idea: riconoscere l'interdipendenza. Fatemi ora passare al secondo approccio, che è complementare: concentrarsi su pochi obiettivi critici. Tipicamente, gli scenari post-bellici sono uno zoo di attori differenti con priorità differenti. E purtroppo, se ti fai guidare dalle necessità, la tua politica non sarà molto mirata. Perché in queste situazioni i bisogni sono ovunque. Ma la capacità di implementare il cambiamento è molto limitata. Dobbiamo quindi essere disciplinati e concentrarci sulle questioni cruciali.
And I want to suggest that in the typical post-conflict situation three things are critical. One is jobs. One is improvements in basic services -- especially health, which is a disaster during conflict. So jobs, health, and clean government. Those are the three critical priorities. So I'm going to talk a little about each of them.
E direi che nei tipici scenari post-bellici le questioni cruciali sono tre: Una è l'occupazione, Un'altra è il miglioramento dei servizi di base. Specialmente la sanità, che durante i conflitti collassa. E la terza è un governo onesto. Sono queste le tre priorità critiche. E parlerò un po' di ciascuna di esse.
Jobs. What is a distinctive approach to generating jobs in post-conflict situations? And why are jobs so important? Jobs for whom? Especially jobs for young men. In post-conflict situations, the reason that they so often revert to conflict, is not because elderly women get upset. It's because young men get upset. And why are they upset? Because they have nothing to do. And so we need a process of generating jobs, for ordinary young men, fast. Now, that is difficult. Governments in post-conflict situation often respond by puffing up the civil service. That is not a good idea. It's not sustainable. In fact, you're building a long-term liability by inflating civil service. But getting the private sector to expand is also difficult, because any activity which is open to international trade is basically going to be uncompetitive in a post-conflict situation. These are not environments where you can build export manufacturing.
Occupazione. Qual è l'approccio più efficace per generare occupazione, nelle situazioni post-belliche? E perché il lavoro è tanto importante? Lavoro per chi? Specialmente per gli uomini più giovani. Nelle situazioni post-conflittuali, la ragione per cui si ritorna così spesso al conflitto non è la rabbia delle donne anziane, ma la rabbia degli uomini più giovani. E perché si arrabbiano? Perché non hanno nulla da fare. Serve quindi, e rapidamente, un processo occupazionale per i giovani. Il che è difficile. Il governo, negli scenari post-bellici, spesso risponde col servizio civile in ogni dove. E non è una grande idea. Non è sostenibile. In realtà, si produce una fragilità di lungo termine, inflazionando il servizio civile. Ma anche espandere il settore privato è difficile. Perché ogni attività aperta al commercio internazionale diventerà non competitiva, in una situazione post-conflittuale. Non sono scenari dove puoi realizzare manufatti da esportare.
There's one sector which isn't exposed to international trade, and which can generate a lot of jobs, and which is, in any case, a sensible sector to expand, post-conflict, and that is the construction sector. The construction sector has a vital role, obviously, in reconstruction. But typically that sector has withered away during conflict. During conflict people are doing destruction. There isn't any construction going on. And so the sector shrivels away. And then when you try and expand it, because it's shriveled away, you encounter a lot of bottlenecks. Basically, prices soar and crooked politicians then milk the rents from the sector, but it doesn't generate any jobs. And so the policy priority is to break the bottlenecks in expanding the construction sector.
Ma c'è un settore che non è esposto al commercio internazionale, e che può generare molta occupazione. E che è, in ogni caso, un settore utile da espandere, dopo una guerra. Ed è il settore delle costruzioni. Il settore delle costruzioni ha un ruolo vitale, ovviamente, nella ricostruzione. Ma durante un conflitto, di norma, quel settore si deprime. Durante i conflitti, le persone distruggono. Non si costruisce nulla. E quindi il settore crolla. E dopo, quando cerchi di farlo ripartire, siccome prima era crollato, incontri molti "colli di bottiglia". Sostanzialmente, i prezzi aumentano ed i politici imbroglioni prelevano una rendita dal settore. Ma questo non genera alcuna occupazione. Una questione prioritaria è quindi rompere i colli di bottiglia quando si fa ripartire il settore delle costruzioni.
What might the bottlenecks be? Just think what you have to do successfully to build a structure, using a lot of labor. First you need access to land. Often the legal system is broken down so you can't even get access to land. Secondly you need skills, the mundane skills of the construction sector. In post-conflict situations we don't just need Doctors Without Borders, we need Bricklayers Without Borders, to rebuild the skill set. We need firms. The firms have gone away. So we need to encourage the growth of local firms. If we do that, we not only get the jobs, we get the improvements in public infrastructure, the restoration of public infrastructure.
Quali potrebbero essere i colli di bottigla? Pensate solo a quel che dovete fare bene per costruire una struttura con molto lavoro. Per prima cosa vi serve accesso al terreno. Spesso il sistema legale è a pezzi e non si ottiene nemmeno accesso al terreno. Poi vi servono abilità, le umili abilità del settore delle costruzioni. Nei teatri postbellici, non servono solo Medici Senza Frontiere, ma anche Muratori Senza Frontiere, per riconquistare le abilità necessarie. Servono le aziende. Le aziende sono scappate dalla guerra. Perciò bisogna incoraggiare la crescita delle aziende locali. Se ci riuscissimo, non solo aumenteremmo l'occupazione, ma otterremmo anche miglioramenti nell'infrastruttura pubblica, il ripristino delle infrastrutture pubbliche.
Let me turn from jobs to the second objective, which is improving basic social services. And to date, there has been a sort of a schizophrenia in the donor community, as to how to build basic services in post-conflict sectors. On the one hand it pays lip service to the idea of rebuild an effective state in the image of Scandinavia in the 1950s. Lets develop line ministries of this, that, and the other, that deliver these services. And it's schizophrenic because in their hearts donors know that's not a realistic agenda, and so what they also do is the total bypass: just fund NGOs.
Ora voglio passare dal lavoro al secondo obiettivo, il miglioramento dei servizi sociali di base. Fino ad ora, c'è stata una sorta di schizofrenia nella comunità dei donatori, su come erogare servizi di base nei settori post-bellici. Da un lato, si riempiono la bocca con l'idea di ricostruire uno stato efficace sul modello della Scandinavia degli anni '50. Mettiamo ministri di qui, ministri di là, eccetera, che forniscano questi servizi. Questo è schizofrenico perché, dentro di sé, i donatori sanno che non è una strategia realistica. Quindi, un'altra cosa che fanno è scavalcare totalmente il problema. Finanziano le ONG e basta.
Neither of those approaches is sensible. And so what I'd suggest is what I call Independent Service Authorities. It's to split the functions of a monopoly line ministry up into three. The planning function and policy function stays with the ministry; the delivery of services on the ground, you should use whatever works -- churches, NGOs, local communities, whatever works. And in between, there should be a public agency, the Independent Service Authority, which channels public money, and especially donor money, to the retail providers. So the NGOs become part of a public government system, rather than independent of it.
Nessuno dei due approcci è ragionevole. E quindi, quello che suggerirei sono quelle che chiamo Autorità Indipendenti dei Servizi. L'idea è dividere in tre le funzioni svolte dal solo Ministero. Le politiche e le pianificazioni restano di competenza del Ministero. Per l'erogazione di servizi sul territorio va bene qualunque struttura funzioni, chiese, ONG, comunità locali. Qualunque cosa funzioni. E in mezzo dovrebbe esserci un'agenzia pubblica, un'Autorità Indipendente per i Servizi, che incanali il denaro pubblico, e specialmente il denaro dei donatori, verso i "fornitori al dettaglio". Così le ONG diventano parte di un sistema pubblico di governo, piuttosto che esserne indipendenti.
One advantage of that is that you can allocate money coherently. Another is, you can make NGOs accountable. You can use yardstick competition, so they have to compete against each other for the resources. The good NGOs, like Oxfam, are very keen on this idea. They want to have the discipline and accountability. So that's a way to get basic services scaled up. And because the government would be funding it, it would be co-branding these services. So they wouldn't be provided thanks to the United States government and some NGO. They would be co-branded as being done by the post-conflict government, in the country. So, jobs, basic services, finally, clean government.
Uno dei vantaggi è che il denaro viene allocato coerentemente. Un altro è che così si rendono le ONG affidabili. Si può usare la concorrenza comparativa. Così devono competere tra loro per le risorse. Le migliori ONG, come Oxfam, sono molto attaccate a questa idea. Promuovono la disciplina e l'affidabilità. Questo è un modo per potenziare i servizi sociali. E siccome sarebbe il governo a finanziarli, potrebbe dar loro un "marchio" governativo. Così non suonerebbero come erogate solo dal governo americano e da qualche ONG. Sarebbero etichettate come co-realizzate dal governo post-bellico, all'interno della nazione. Quindi, occupazione, servizi di base. E finalmente, un governo trasparente.
Clean means follow their money. The typical post-conflict government is so short of money that it needs our money just to be on a life-support system. You can't get the basic functions of the state done unless we put money into the core budget of these countries. But, if we put money into the core budget, we know that there aren't the budget systems with integrity that mean that money will be well spent. And if all we do is put money in and close our eyes it's not just that the money is wasted -- that's the least of the problems -- it's that the money is captured. It's captured by the crooks who are at the heart of the political problem. And so inadvertently we empower the people who are the problem.
Trasparente significa "denaro tracciabile". Il tipico governo post-bellico è così a corto di denaro che ha bisogno del nostro denaro anche solo per sopravvivere. Non puoi realizzare le funzioni di base di uno Stato senza mettere denaro nelle sue casse. Ma se mettiamo denaro nelle sue casse, sappiamo che non esistono sistemi di budget moralmente integri, che garantiscano che il denaro verrà speso bene. Limitandoci a mettere il denaro e chiudere gli occhi, non solo sprechiamo quel denaro, che è il minore dei problemi: permettiamo anche che quelle risorse siano distratte da quei delinquenti che costituiscono il principale problema politico. E così, senza volerlo, daremo potere alle persone che fanno parte del problema.
So building clean government means, yes, provide money to the budget, but also provide a lot of scrutiny, which means a lot of technical assistance that follows the money. Paddy Ashdown, who was the grand high nabob of Bosnia to the United Nations, in his book about his experience, he said, "I realize what I needed was accountants without borders, to follow that money." So that's the -- let me wrap up, this is the package.
Fondare un governo pulito, quindi, significa sì mettere denaro nelle casse. Ma anche controllare attentamente come viene usato. Il che significa molta supervisione tecnica dietro quel denaro. Paddy Ashdown, uno degli alti rappresentanti ONU in Bosnia, nel libro sulla sua esperienza ha scritto: "Capii che in realtà mi servivano dei Ragionieri Senza Frontiere, che seguissero quel denaro." Quindi è quello che-- lasciatemi concludere, questa è proprio la chiusura.
What's the goal? If we follow this, what would we hope to achieve? That after 10 years, the focus on the construction sector would have produced both jobs and, hence, security -- because young people would have jobs -- and it would have reconstructed the infrastructure. So that's the focus on the construction sector. The focus on the basic service delivery through these independent service authorities would have rescued basic services from their catastrophic levels, and it would have given ordinary people the sense that the government was doing something useful. The emphasis on clean government would have gradually squeezed out the political crooks, because there wouldn't be any money in taking part in the politics. And so gradually the selection, the composition of politicians, would shift from the crooked to the honest. Where would that leave us? Gradually it would shift from a politics of plunder to a politics of hope. Thank you. (Applause)
Qual è lo scopo? Se facciamo così, cosa potremmo sperare di ottenere? Che 10 anni dopo, concentrarsi sulle costruzioni abbia prodotto sia occupazione che, di conseguenza, sicurezza. Perché i giovani avranno trovato un posto di lavoro. E le infrastrutture del paese saranno state ricostruite. Ecco perché dedicarsi alle costruzioni. L'attenzione ai servizi di base, attraverso queste autorità indipendenti dei servizi, risolleverebbe poi i servizi di base dal loro stato catastrofico. E avrà dato alla gente comune la sensazione che il governo stava facendo qualcosa di utile. L'enfasi sul governo pulito, infine, allontanerebbe i delinquenti dalla scena politica. Perché fare politica non sarebbe più "redditizio" come prima. E quindi la composizione, la compagine dei politici, passerebbe dai delinquenti agli onesti. L'esito finale? Gradualmente, si passerebbe da una politica di rapina a una politica di speranza. Grazie. (Applausi)